la protezione del valore pubblico
Il “sistema legalità e trasparenza” della Provincia di Lucca anche alla luce dell’art. 6 del D.L 80/2021, convertito in Legge n. 113/2021, è finalizzato alla protezione dei 5 valori pubblici individuati nel Documento Unico di Programmazione (DUP) della Provincia di Lucca 2024-26.
Questo ulteriore passo in avanti nella logica di stretto collegamento tra valori pubblici, obiettivi e prevenzione della corruzione riafferma la già presente impostazione del PTCP della Provincia di Lucca come piano per la “buona amministrazione”. Specifici spazi sono, poi, riservati alle attività di “protezione” degli obiettivi della Provincia di Lucca collegati all’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza (PNRR) e all’attività di prevenzione del riciclaggio.
Si conferma anche per il triennio 2024-2026, una attività di prevenzione basata sui procedimenti più a rischio (corruzione e riciclaggio) e collegata agli obiettivi di performance caratterizzati da altrettanto rischio, al fine di agire davvero sulle attività che si prevede di porre in essere nella programmazione del triennio di riferimento.
Prosegue, a tal fine, la proficua collaborazione con la Guardi di Finanza di Lucca, in base al Protocollo approvato con decreto deliberativo n. 89 del 20 dicembre 2022.
I soggetti coinvolti: compiti e responsabilità
L’organo di indirizzo politico: ha assunto un ruolo attivo - attraverso il Documento Unico di Programmazione (DUP) approvato con deliberazione consiliare n.2 /2024 - nella definizione delle strategie di gestione del rischio corruttivo/mala-amministrazione, concretizzandosi le suddette strategie nell’ambito della previsione di specifici obiettivi strategici ed operativi di legalità e trasparenza.
Il responsabile per la prevenzione della corruzione e per la trasparenza (RPCT): per laProvincia di Lucca è il Dott. Roberto Gerardi, designato con decreto del Presidente n. 20 del 22 ottobre 2019, Segretario e Direttore Generale. L’RPCT collabora e interloquisce con gli uffici, svolgendo una costante azione proattiva per favorire la buona amministrazione presso la Provincia di Lucca, sia attraverso una efficace gestione del ciclo della performance sia tramite le misure generali e specifiche contenute nella presente sezione ed abbinate agli obiettivi di performance. A supporto del RPCT sono costituiti un Gruppo di Lavoro Interno “controllo atti” ed il “nucleo di controllo PNRR”. A tale proposito sono previste specifiche misure di prevenzione, nel contesto degli allegati al presente PIAO, facenti attuazione della delibera n. 605/2023 di ANAC in aggiornamento al PNA.
I dirigenti e i titolari di incarichi di elevata qualificazione: valorizzano la realizzazione di un efficace processo di gestione del rischio di corruzione in sede di formulazione degli obiettivi delle proprie unità organizzative, nei termini di seguito esemplificati.
Partecipano attivamente al processo di gestione del rischio, coordinandosi opportunamente con il RPCT, e fornendo i dati e le informazioni necessarie per realizzare l’analisi del contesto esterno ed interno, la valutazione del rischio, previa individuazione dei “fattori abilitanti” del rischio stesso, proponendo le misure di prevenzione generali e speciali nell’ambito delle specifiche aree di rischio di pertinenza come descritte all’interno del presente sezione del PIAO.
Curano lo sviluppo delle proprie competenze in materia di gestione del rischio di corruzione e promuovono la formazione in materia dei dipendenti assegnati ai propri uffici,nonché la diffusione di una cultura organizzativa basata sull’integrità;
Assumono la responsabilità dell’attuazione delle misure di prevenzione generali e speciali di propria competenza programmate nella presente sezione del PIAO e operano in maniera tale da creare le condizioni che consentano l’efficace attuazione delle stesse da parte del loro personale, operando un costante monitoraggio circa l’efficacia delle misure gestite ed attuate anche per il tramite di una compiuta organizzazione del lavoro, coinvolgendo ed assegnando anche responsabilità istruttorie ai propri collaboratori in applicazione dell’art. 5 comma 2 del dlgs 165/2001 e ss.mm.;
Tengono conto, in sede di valutazione delle performance, del reale contributo apportato dai dipendenti all’attuazione del processo di gestione del rischio e del loro grado di attuazione delle fasi di attività delle misure di prevenzione assegnate agli stessi.
Ogni Dirigente nomina un proprio referente in tema di attuazione delle misure della presente sezione del PIAO, anche con particolare riferimento all'attuazione del “sistema della trasparenza”, che fa parte del Gruppo Interno Controllo Atti di supporto al RPCT.
Il personale dell'Ente: il coinvolgimento di tutto il personale viene assicurato in termini di: a) partecipazione attiva al processo di autoanalisi organizzativa e di mappatura dei processi, nonché in sede di definizione delle misure di prevenzione e di attuazione delle stesse b) formazione generale e specifica
La prevenzione della corruzione è altresì alla base del Codice di comportamento dell’amministrazione approvato con decreto n. 24 del 26.02.2024 Tutti i dipendenti dell'Amministrazione:
Partecipano alla gestione del rischio ed hanno il “dovere di collaborare “con il R.P.C.T (art. 8 del D.P.R. 62/2013);
Osservano le misure contenute nella sezione di PIAO;
Devono attenersi alle regole previste nel Codice di Comportamento dell’Ente;
Segnalano le situazioni di illecito al proprio responsabile, all’UPD (Uffici competenti per i Procedimenti Disciplinari) o secondo le modalità del whistleblowing;
In caso di conflitto d’interessi, hanno l’obbligo di astenersi e di segnalare tempestivamente la situazione di conflitto, anche potenziale ai sensi dell’art. 6bis della legge 241/90. Ogni dipendente che esercita competenze sensibili alla corruzione informa il proprio dirigente in merito al rispetto dei tempi procedimentali e di qualsiasi altra anomalia accertata, indicando, per ciascun procedimento nel quale i termini non sono stati rispettati, le motivazioni che giustificano il ritardo. La violazione dei compiti di cui sopra è fonte di responsabilità disciplinare (DPR 62/2013, all'art. 8 precisa che “la violazione delle misure di prevenzione previste dal Piano costituisce illecito disciplinare”) e pertanto il dipendente che non osserva le misure anticorruzione incorre in un illecito disciplinare.
Il Nucleo di Valutazione della Provincia di Lucca (NdV): offre, nell’ambito delle proprie competenze specifiche, un supporto metodologico al RPCT, all’organo di indirizzo ed ai dirigenti, con riferimento alla corretta attuazione del processo di gestione del rischio da integrare sistematicamente nell’ambito del ciclo di gestione della performance.
Inoltre fornisce, se richiesto, dati e informazioni utili all’analisi del contesto (inclusa la rilevazione dei processi), alla valutazione del rischio e alla previsione delle più opportune ed efficaci misure di prevenzione alla luce delle attestazioni svolte sullo stato di attuazione della “trasparenza e tenuto di conto di quanto emerso in sede di validazione della relazione a consuntivo sullo stato di attuazione del piano della performance”.
Il Responsabile Anagrafe Stazione Appaltante (RASA): è incaricato della verifica e/o compilazione e successivo aggiornamento annuale delle informazioni e dei dati identificativi della Provincia quale stazione appaltante. Il RASA è il Dirigente del Servizio Ufficio Unico gare e Centrale Unica di Committenza, dott.Luigi De Angelis.
Il Responsabile delle comunicazioni antiriciclaggio (RAR): in applicazione del decreto legislativo 231/2007 come novellato dal decreto legislativo n. 90/2017, con specifico Decreto Presidenziale n. 22 del 10/11/2022 è stato conferito l'incarico di Dirigente del Settore Risorse al dott. Massimiliano Bendinelli che, quale dirigente, deve assolvere alle funzioni di gestore delle segnalazioni alla UIF per tutte le operazioni sospette di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo che si verificano nell’ambito delle aree di rischio in cui si articola la presente sezione.
Al fine di consentire al gestore delle attività sospette di riciclaggio, o, comunque di finanziamento del terrorismo, di inviare le comunicazioni all’Unità di Informazione Finanziaria (UIF), ogni dirigente, nell’ambito delle attività rientranti nelle aree a rischio di competenza pone in essere misure organizzative adeguate per appurare la “significatività” degli indici sintomatici delle operazioni “sospette” ai sensi del D.M del 25 settembre 2015. In tema di gare d'appalto e dell’aggiudicazione di lavori PNRR/PNC il RAR collabora sia con i RUP che con il RASA. Ad accompagnare le azioni di progetto, la Guardia di Finanza sezione provinciale di Lucca, è presente .- come già detto - attraverso un Protocollo di Intesa sottoscritto con la Provincia di Lucca. Ogni comunicazione di operazione sospetta deve garantire la riservatezza del segnalante ai sensi della normativa vigente e deve basarsi su una compiuta valutazione degli elementi oggettivi e soggettivi del “sospetto” a norma del DM del 25 settembre 2015.
L’Ufficio per la transizione al digitale: con Decreto Deliberativo n. 71 del 20 ottobre 2021 denominato “Art. 17 Dlvo 82/2005 Codice amministrazione digitale. Ufficio del responsabile della transizione al digitale. Revisione della composizione e regole di funzionamento” è stato istituito l'Ufficio per la Transizione al Digitale, di cui il Segretario/Direttore Generale è responsabile. La digitalizzazione dei servizi è un’azione fondamentale per l’efficienza amministrativa e, quindi, anche per la prevenzione della corruzione.
Il responsabile della protezione dati: il responsabile della protezione dei dati (RPD) della Provincia di Lucca -, previsto dal Regolamento UE 2016/679 – è l'avv. Marianna Chinellato della ditta Hunext Consulting, in virtù della determina n. 1555 del 14/12/2023.
Il coinvolgimento dei cittadini. La presente sezione del PIAO, allo scopo di assicurare il più proficuo coinvolgimento dei “portatori di interesse” e degli “organi politici”, ha visto il passaggio della pubblicazione di idoneo avviso in data 3 gennaio 2024, sulla home-page della Provincia di Lucca, all’indirizzo https://www.provincia.lucca.it/news/avvio-procedure-consultazione-aggiornamento-rischi-corruttivi-e-trasparenza, onde sollecitare da parte di tutti gli interessati all’attività istituzionale della Provincia eventuali proposte/contributi circa gli ambiti di riferimento disciplinare del PTPCT. Tale avviso è rimasto pubblicato per 26 giorni giorni consecutivi; al termine del suddetto periodo di pubblicazione non sono pervenuti contributi/segnalazioni al riguardo.
Analisi del contesto esterno
Ci limitiamo qui a dare qualche cenno, rinviando per una visione più ampia e completa all’analisi del contesto esterno inserita Documento Unico di Programmazione (DUP) della Provincia di Lucca 2024-26, in particolare il paragrafo 1.1. L’analisi del contesto esterno ha essenzialmente due obiettivi, il primo consiste nell’evidenziare come le caratteristiche strutturali e congiunturali dell’ambiente nel quale l’amministrazione si trova ad operare possano favorire il verificarsi di fenomeni corruttivi. Il secondo, come tali caratteristiche ambientali possano condizionare la valutazione del rischio corruttivo e il monitoraggio dell’idoneità delle misure di prevenzione.
Da un punto di vista operativo, l’analisi prevede sostanzialmente a due tipologie di attività: 1) l’acquisizione dei dati rilevanti; 2) l’interpretazione degli stessi ai fini della rilevazione del rischio corruttivo. Con riferimento al primo aspetto, l’amministrazione per il tramite dei propri Dirigenti, ha utilizzato prevalentemente dati e informazioni di tipo “oggettivo” (economico, giudiziario, ecc.).
Per le informazioni di tipo soggettivo derivanti dalla percezione del fenomeno corruttivo/illegittimità/illegalità dell’azione amministrativa i Dirigenti delle aree di rischio hanno apprezzato direttamente il “punto di vista dell’interessato” con riferimento alla gestione dei propri procedimenti e servizi di impatto sulla “collettività amministrata,”come del resto evincibili dagli esiti degli specifici monitoraggi trasmessi al RPCT.
Riguardo alle fonti esterne, l’amministrazione ha reperito i dati significativi relativi al contesto culturale, sociale ed economico attraverso la consultazione di specifiche banche dati di istituzioni nazionali e territoriali, dati ed informazioni che, tra l’altro, sono confluite, nell’ambito del Documento Unico di Programmazione (DUP) della Provincia di Lucca 2024-26. Particolare importanza riveste il dato giudiziario relativo al tasso di criminalità generale del territorio di riferimento. A tal fine sono state considerate le specifiche relazioni sull’attività delle forze di Polizia con riferimento ai dati disponibili presenti nel sito ufficiale del Ministero dell’interno. A tal fine sono stati valutati i dati aggregati onde apprezzarne gli aspetti di rilievo in tema di gestione della legalità.
L’Analisi del contesto interno
Anche per l’analisi del contesto interno si rinvia al Documento Unico di Programmazione (DUP) della Provincia di Lucca 2024-26in particolare al paragrafo 1.2 e 1.3 “L’analisi del contesto per la prevenzione della corruzione e del riciclaggio”. L’analisi del contesto interno investe aspetti correlati all’organizzazione e alla gestione per processi che influenzano la sensibilità della struttura al rischio corruttivo, inteso in senso ampio secondo quanto specificato. L’analisi ha lo scopo di far emergere sia il sistema delle responsabilità, che il livello di complessità dell’amministrazione. Entrambi questi aspetti contestualizzano il sistema di prevenzione della corruzione/illegittimità/illegalità dell’azione amministrativa e sono in grado di incidere sul suo livello di attuazione e di adeguatezza.
L’analisi del contesto interno è incentrata sull’esame della struttura organizzativa e delle principali funzioni da essa svolte, per evidenziare il sistema delle responsabilità; sulla mappatura dei processi e delle attività dell’ente, consistente nella individuazione e nell’analisi dei processi organizzativi.
Per quanto la riguarda la struttura organizzativa si rimanda alla sezione 3, al punto 3.1 organizzazione e capitale umano, dove si riporta il modello organizzativo e la macrostruttura della Provincia, mentre per lavoro e la nuova organizzazione del lavoro si rimanda al punto 3.2 “ll benessere organizzativo e il lavoro agile”.
la mappatura dei processi e il catalogo dei rischi
Per i triennio di riferimento si è proceduto con l’aggiornamento della mappatura dei processi, dopo aver svolto una proficua attività di lettura della normativa vigente e di verifica con i dirigenti e con il personale specificatamente individuati dagli stessi, in applicazione delle delibere ANAC n. 264 del 20.06.2023 così come modificata e integrata con delibera n. 601 del 19.12.2023, nonché in applicazione del nuovo codice degli appalti approvato con Dlvo 36/2023, art. 28.
Nell’attività di verifica di coerenza e di attendibilità dei processi è comunque stato condiviso che un processo consiste in una sequenza di attività interrelate ed interagenti che trasformano delle risorse in un output destinato ad un soggetto interno o esterno all'amministrazione (utente), nell’ottica della creazione di valore pubblico in ottemperanza a quanto sancito dall’art. 6 del D.L. 80/2021.
Di conseguenza, per determinare e “valorizzare” la prima fase di gestione del rischio inerente la mappatura dei processi per ogni area di rischio, si è provveduto alla identificazione e alla descrizione degli stessi, inserendo il rischio di riciclaggio all'interno della cornice legislativa di cui al Dl.vo 231/2007 e delle direttive antiriciclaggio UE di cui al Dl.vo 125/2019 che attua la V direttiva. Si è tenuto anche in considerazione l'obbligo di segnalazione delle operazioni sospette, ex art. 10 del Dl.vo 231/2007 rispetto ai seguenti ambiti/aree di rischio: autorizzazioni o concessioni, affidamento lavori forniture e servizi, concessione ed erogazione di sovvenzioni contributi sussidi ausili finanziari e attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone fisiche ed enti pubblici e privati. Per il resto, si confermano le seguenti aree di rischio avuto riguardo anche alle attività che dovranno essere gestite in qualità di soggetti “attuatori” di progetti ed interventi di cui al PNRR:
1. acquisizione e gestione del personale;
2. affari legali e contenzioso;
3. contratti pubblici (implementati come sopra)
4. controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni;
5. gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio;
6. gestione dei fondi strutturali e dei programmi europei;
7. incarichi e nomine;
8. Pianificazione territoriale di coordinamento;
9. provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto e immediato;
10. provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico diretto e immediato.
Nell’ambito dell’Area di rischio denominata “Altri Servizi,” sono accorpati specifici processi trasversali a tutti i Settori, o ,comunque, processi che sono gestiti da tutti i settori, pur non rientranti nelle Aree di rischio individuate.
I processi dell’Amministrazione nell’ambito delle evidenziate aree di rischio sono stati elencati nella TABELLA, in fondo alla presente sezione, denominata “Mappatura dei processi e registro dei rischi”.
L’analisi dei rischi principali e valutazione dell’impatto
La valutazione del rischio è una “macro-fase” del processo di gestione del rischio, nella quale il rischio stesso viene “identificato, analizzato e confrontato con gli altri rischi al fine di individuare le priorità di intervento e le possibili misure correttive e preventive (trattamento del rischio)”. Le misure correttive identificano nel concreto le specifiche misure di prevenzione generali e/o speciali dell’Amministrazione.
Tale “macro-fase” di valutazione del rischio si compone di tre (sub) fasi: identificazione, analisi e ponderazione del rischio stesso. Nella fase dell’identificazione del rischio, gli “eventi rischiosi” sono stati individuati come comportamenti, atti, fatti, relativi ai processi dell’amministrazione, tramite i quali si può concretizzare una non corretta gestione dell’azione amministrativa di competenza.
Per l’identificazione degli eventi rischiosi sono state utilizzate una pluralità di tecniche, quali l’analisi di documenti e di banche dati esistenti, le interviste e gli incontri con il personale, confronti con amministrazioni simili. Una volta individuati gli eventi rischiosi sono stati formalizzati e documentati nella TABELLA che segue, denominata “Analisi dei rischi principali e valutazione dell'impatto” della sezione 2.3.5 del PIAO. Per ciascun processo è indicato il rischio più grave individuato, compreso quello di riciclaggio.
L’analisi del rischio ha preso in considerazione l’emersione di specifici “fattori abilitanti”dello stesso nell’ambito dei processi mappati, sempre in stretta osservanza di quanto previsto dal vigente PNA.
I fattori abilitanti presi in considerazione sono i seguenti:
a)assenza di misure di controllo;
b)mancanza di trasparenza;
c)eccessiva regolamentazione, complessità e scarsa chiarezza della normativa di riferimento;
d)esercizio prolungato ed esclusivo della responsabilità di un processo da parte di pochi o di un unico soggetto;
e)scarsa responsabilizzazione interna;
f)inadeguatezza o assenza di competenze del personale addetto ai processi;
g)inadeguata diffusione della cultura della legalità;
h)mancata attuazione del principio di distinzione tra politica e amministrazione.
Anche per la stima del rischio la sottosezione del PIAO 2024/2026, ha fatto proprio un approccio qualitativo: l’esposizione al rischio è stimata in base a motivate valutazioni, espresse dai soggetti coinvolti nell’analisi, su specifici criteri e sentiti i Dirigenti che operano nelle specifiche aree di rischio.
Nella valutazione dei processi nell’ambito delle aree di rischio sono stati utilizzati i criteri per la valutazione dell’esposizione al rischio di eventi corruttivi,tradotti operativamente in indicatori di rischio:
1. livello di interesse “esterno”: è stato considerato che la presenza di interessi rilevanti, economici o meno, e di benefici per i destinatari determina un incremento del rischio;
2. grado di discrezionalità del decisore interno: è stato considerato il principio in virtù del quale è dato desumere che un processo decisionale altamente discrezionale si caratterizza per un livello di rischio maggiore rispetto ad un processo decisionale altamente vincolato;
3. manifestazione di eventi corruttivi/illegittimità/illegalità dell’azione amministrativa (mala-amministrazione) in passato: è stato considerato che se l’attività è stata già oggetto di eventi corruttivi, intendendosi sempre il lemma “corruttivi” come sinonimo di “illegittimità/illegalità dell’azione amministrativa/ illiceità dei comportamenti rilevanti,( rectius: mala-amministrazione) nell’amministrazione o in altre realtà simili, il rischio aumenta poiché quella attività ha caratteristiche che ne rendono attuabile il rischio di “cattiva amministrazione” ;
4. trasparenza/opacità del processo decisionale: è stato considerato che un basso livello di trasparenza sul processo eleva il rischio a livelli esponenziali;
5. livello di collaborazione del responsabile del processo(dirigente del Servizio) nell’elaborazione, aggiornamento e monitoraggio del piano: è stato considerato che la scarsa collaborazione può segnalare un deficit di attenzione al tema della corruzione o, comunque, determinare una certa opacità sul reale livello di rischio;
6. grado di attuazione delle misure di prevenzione di trattamento e di monitoraggio: è stato considerato che la costante attuazione di misure di trattamento del rischio in combinato con un ordinario “sistema di monitoraggio” si associa ad una minore probabilità di fatti corruttivi.
I risultati dell'analisi sono stati riportati nella TABELLA in fondo alla presente sezione, denominata “Analisi dei rischi principali e valutazione dell'impatto”.
Per la rilevazione dei dati e delle informazioni rilevanti è stata utilizzata la modalità di autovalutazione tenendo di conto degli apprezzamenti dei soggetti coinvolti nello svolgimento del processo, in particolare Dirigenti e Po dei Servizi operanti nelle “Aree di rischio”.
Tutte le "valutazioni" espresse sono supportate da una chiara e sintetica motivazioni esposta nell'ultima colonna a destra nella TABELLA, in fondo alla presente sezione, denominata “Analisi dei rischi principali e valutazione dell'impatto”. Le valutazioni, per quanto possibile, sono state sostenute dai "dati oggettivi" in possesso dell'ente.
Misurazione del rischio. In questa fase, per ogni oggetto di analisi si è proceduto alla misurazione degli indicatori di rischio. In questo ambito è stato privilegiata un’analisi di tipo qualitativo, accompagnata da adeguate documentazioni e motivazioni rispetto ad un’impostazione meramente quantitativa che prevede l’attribuzione di punteggi.
Avendo applicato un sistema di misurazione degli indicatori di rischio di natura "qualitativa" è stato possibile applicare una scala di valutazione di tipo ordinale: alto, medio, basso. Ogni misurazione è stata adeguatamente motivata alla luce dei dati e delle evidenze raccolte. La misurazione dei singoli indicatori ha condotto alla valutazione complessiva del livello di rischio. Il valore complessivo ha avuto lo scopo di fornire una “misurazione sintetica” e, anche in questo caso, è stata usata la scala di misurazione ordinale (basso, medio, alto). Nella valutazione i criteri seguiti sono stati i seguenti:
a)qualora, per un dato processo, erano ipotizzabili più eventi rischiosi con un diverso livello di rischio, è stato fatto riferimento al valore più alto nello stimare l’esposizione complessiva del rischio;
b) è stato evitato che la valutazione si sia basata sulla media dei singoli indicatori; di converso è stato fatto prevalere il giudizio qualitativo rispetto ad un mero calcolo matematico. In ogni caso si dà atto che la misurazione operata è stata adeguatamente motivata alla luce dei dati e delle evidenze raccolte.
LIVELLO DI RISCHIO
SIGLA CORRISPONDENTE
Rischio basso
B
Rischio moderato
M
Rischio alto
A
Nella fase di ponderazione del rischio sono state individuate le azioni da intraprendere per ridurre il grado di rischio; le priorità di trattamento, considerando gli obiettivi dell’organizzazione e il contesto in cui la stessa opera, attraverso il loro confronto. Per quanto concerne le azioni, al termine della valutazione del rischio, sono state soppesate diverse opzioni per ridurre l’esposizione di processi e attività alla corruzione.
L’attuazione delle azioni di prevenzione ha avuto come obiettivo la riduzione del rischio residuo ad un livello quanto più prossimo allo zero. Per quanto concerne la definizione delle priorità di trattamento, nell’impostare le azioni di prevenzione è stato tenuto di conto del livello di esposizione al rischio e si è proceduto in ordine via via decrescente, iniziando dalle attività che hanno presentato un’esposizione più elevata fino ad arrivare al trattamento di quelle con un rischio più contenuto.
In questa fase è stato ritenuto di assegnare la massima priorità agli oggetti di analisi che hanno ottenuto una valutazione complessiva di rischio molto alto A ("rischio alto") procedendo, poi, in ordine decrescente di valutazione secondo la scala ordinale. Prevedere eventuali "misure specifiche" per gli oggetti di analisi con valutazione pari a A.
Il trattamento del rischio e LE misure di prevenzione
Nell’anticorruzione e antiriciclaggio, il trattamento del rischio e la previsione delle misure di prevenzione sono funzionali ad individuare i correttivi e le modalità più idonee a prevenire i rischi, sulla base delle priorità emerse in sede di valutazione degli eventi rischiosi. La fase di individuazione delle misure è stata impostata avendo cura di contemperare anche la sostenibilità della fase di controllo e di monitoraggio delle misure stesse, onde evitare la pianificazione di misure astratte e non attuabili.
Le misure possono essere "generali" o "specifiche". La prima fase del trattamento del rischio si è svolta con l'obiettivo di identificare le misure di prevenzione della corruzione, in funzione delle criticità rilevate in sede di analisi. In questa fase, dunque, l’amministrazione, attraverso i suoi Dirigenti, è stata chiamata ad individuare le misure più idonee a prevenire i rischi individuati, in funzione del livello di rischio e dei loro fattori abilitanti.
L’obiettivo di questa prima fase si è sostanziato nell’individuazione dell’elenco delle possibili misure di prevenzione della corruzione abbinate a quei rischi ritenuti prioritari, comprese le attività del processo cui si riferiscono. Conformemente alla declaratoria delle misure di prevenzione come consigliate da ANAC. E' stato fatto applicazione sia delle misure "generali" che di quelle "specifiche":
1) controllo;
2) trasparenza;
3) definizione e promozione dell’etica e di standard di comportamento;
4) regolamentazione;
5) semplificazione;
6) formazione;
7) sensibilizzazione e partecipazione;
8) rotazione;
9) segnalazione e protezione;
10) disciplina del conflitto di interessi e pantouflage
11)regolazione dei rapporti con i “rappresentanti di interessi particolari” (lobbies).
Nella identificazione delle misure di prevenzione i Dirigenti con il supporto del RPCT si sono attenuti ai seguenti criteri.
Presenza ed adeguatezza di misure o di controlli specifici pre-esistenti sul rischio individuato e sul quale si intende adottare misure di prevenzione della corruzione: al fine di evitare la stratificazione di misure che possono rimanere inapplicate, prima dell’identificazione di nuove misure, è stata posta in essere un’analisi sulle eventuali misure previste nella sezione di PIAO 2024-26 e su eventuali controlli già esistenti per valutarne il livello di attuazione e l’adeguatezza rispetto al rischio e ai suoi fattori abilitanti; solo in caso contrario si è proceduto nel senso di identificare nuove misure; in caso di misure già esistenti e non attuate, è stato considerato che la priorità è la loro attuazione, mentre in caso di inefficacia delle stesse ne sono state analizzate le motivazioni sottese.
Capacità di neutralizzazione dei fattori abilitanti il rischio: l’identificazione della misura di prevenzione più opportuna ha rappresentato la conseguenza logica di una adeguata comprensione dei fattori abilitanti l’evento rischioso.
Sostenibilità economica e organizzativa delle misure: l’identificazione delle misure di prevenzione ha tenuto di conto della capacità attuativa della struttura amministrativa di riferimento.
Adattamento alle caratteristiche specifiche dell’organizzazione ed al contesto eccezionale di crisi sanitaria ed economica: l’identificazione delle misure di prevenzione ha considerato le esigenze organizzative e di contesto peculiari dell’Amministrazione, anche con particolare riferimento alla “situazione pandemica” che ha imposto l’utilizzo anche di procedimenti amministrativi in deroga rispetto ai consueti moduli procedimentali ordinari.
Le misure sono riepilogate nella TABELLA, in fondo alla sezione 2, denominata “Tabella sulla programmazione delle misure generali e/o specifiche”. Le misure sono elencate e descritte nella colonna E della suddetta tabella. Per ciascun oggetto di analisi è stata individuata e programmata almeno una misura di contrasto o prevenzione, secondo il criterio suggerito da ANAC circa il "miglior rapporto costo/efficacia".
La seconda fase del trattamento del rischio si è concretizzata nel programmare adeguatamente e operativamente le più opportune misure di prevenzione, comprese quelle antiriciclaggio. La programmazione delle misure consente, inoltre, di creare una rete di responsabilità diffusa rispetto alla definizione e attuazione della strategia di prevenzione della corruzione, principio chiave perché tale strategia diventi parte integrante dell’organizzazione e non diventi fine a se stessa.
La programmazione delle misure preventive ha considerato i seguenti aspetti descrittivirilevanti:
Fasi o modalità di attuazione della misura: laddove la misura sia particolarmente complessa e necessiti di varie azioni per essere adottata e presuppone il coinvolgimento di più attori, ai fini di una maggiore responsabilizzazione dei vari soggetti coinvolti, è stato opportuno valutare di indicare le diverse fasi per l’attuazione, cioè l’indicazione dei vari passaggi con cui l’amministrazione intende adottare la misura;
Tempistica di attuazione della misura o delle sue fasi: la misura deve essere scadenzata nel tempo; ciò consente ai soggetti che sono chiamati ad attuarla, così come ai soggetti chiamati a verificarne l’effettiva adozione (in fase di monitoraggio), di programmare e svolgere efficacemente tali azioni nei tempi previsti;
Responsabilità connesse all’attuazione della misura: in un’ottica di responsabilizzazione di tutta la struttura organizzativa e dal momento che diversi uffici possono concorrere nella realizzazione di una o più fasi di adozione delle misure, occorre indicare chiaramente quali sono i responsabili dell’attuazione della misura, al fine di evitare fraintendimenti sulle azioni da compiere per la messa in atto della strategia di prevenzione della corruzione.
Nella già citata tabella consultabile in fondo alla sezione 2 - “Tabella sulla programmazione delle misure generali e/o specifiche” – si ritrova la descrizione per ciascun oggetto di analisi nella colonna F ("Programmazione delle misure"). Come già realizzato nel corso del precedente PTPCT, ogni Dirigente di Settore dovrà compiutamente attuare nonché monitorare e rendicontare nei termini previsti dalla normativa e/o dall’ANAC e/o dalla presente sezione del PIAO e/o secondo specifiche direttive del RPCT, anche per il tramite del Funzionario delegato, le sotto-elencate misure di prevenzione trasversali a tutte le aree di rischio e di stretta natura micro-organizzativa rientranti, comunque, nelle categorie di misure preventive esemplificate da ANAC nell'ambito dei PNA vigenti, precedentemente dettagliate e compiutamente previste nell’ambito della TABELLA citata.
La validità delle misure preventive trasversali/organizzative di previste e specificate è la stessa del triennio precedente.
le misure generali
Le misure generali intervengono in maniera trasversale sull’intero Ente e si caratterizzano per la loro incidenza sul sistema complessivo della prevenzione della corruzione. Tali misure presidiano o comunque sono applicabili in ogni processo individuato nei limiti della compatibilità, se ne riporta un elenco e poi a seguire la descrizione puntuale misura per misura.
Il codice di comportamento
Gli indirizzi in relazione alla prevenzione dei conflitti di interesse, reali e potenziali
Gli indirizzi in relazione ai rapporti col pubblico
Gli indirizzi in relazione alla correttezza e il buon andamento del servizio
Gli indirizzi in merito alla collaborazione attiva dei dipendenti per prevenire fenomeni di corruzione e di malamministrazione
Gli indirizzi in merito al comportamento nei rapporti privati
Gli indirizzi in merito alle forme di lavoro agile
L’inconferibilità e l’incompatibilità di incarichi
La formazione di commissioni e le assegnazioni agli uffici
I conflitti di di interesse e il divieto di pantouflage
La formazione del personale
La rotazione ordinaria del personale
La rotazione straordinaria del personale
Misure organizzative per i procedimenti amministrativi
Misure organizzative di controllo
La tutela del dipendente che segnala illeciti
ll codice di comportamento
Tra le misure generali di prevenzione della corruzionei codici di comportamentorivestono nella strategia delineata dalla L. 190/2012 un ruolo importante, costituendo lo strumento che più di altri si presta a regolare le condotte dei funzionari e orientare il loro operato in senso eticamente corretto ed in funzione di garanzia della legalità, anche attraverso specifiche disposizioni relative all'assolvimento degli obblighi di trasparenza e delle misure previste nel Piano.L’amministrazione provinciale ha recentemente approvato, con decreto 24 del 26/02/2024, un’ipotesi di revisione delle disposizioni del codice vigente, che risale al 2013 (Delibera di Giunta Provinciale n. 297/2013). Le modifiche e integrazioni proposte recepiscono quanto previsto dalla Milestone M1C1-58 del Piano Nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) avente come finalità la riforma della pubblica amministrazione. Si vedano in particolare le misure previste dal D.P.R. n. 81 del 13.6.2023 che ha modificato il decreto del Presidente della Repubblica n. 62/2013.
Regali, compensi e altre utilità
Partecipazione ad associazioni e organizzazioni
Comunicazione degli interessi finanziari e conflitti di interesse
Obbligo di astensione
Prevenzione della corruzione – Tutela del dipendente che segnala illeciti
10 Comportamento nei rapporti privati
Comportamento in servizio
Utilizzo delle tecnologie informatiche
Utilizzo dei mezzi di informazione e dei social media
Social Media Policy
Rapporti con il pubblico
Disposizioni particolari per i dirigenti
Disposizioni particolari per i titolari di incarico di Elevata Qualificazione
Contratti ed altri atti negoziati
Vigilanza, monitoraggio e attività formative
Disposizioni per il personale in lavoro agile
Responsabilità conseguente alla violazione dei doveri del codice
Fra le principali novità introdotte merita mettere in evidenza il corretto utilizzo dei social media da parte dei dipendenti con profili personali che non devono in alcun modo essere riconducibili all’amministrazione di appartenenza o lederne l’immagine ed il decoro. Il codice affronta inoltre il tema della responsabilità attribuita al dirigente per la crescita professionale dei collaboratori e per favorirne le occasioni di formazione, le opportunità di sviluppo con l’espressa previsione della misurazione della performance dei dipendenti anche sulla base del raggiungimento dei risultati e del loro comportamento organizzativo. Nel corso del prossimo triennio il nuovo codice sarà adeguatamente diffuso, a cura dei Dirigenti responsabili, tra il personale assegnato alle strutture di rispettiva competenza. Sarà inoltre sottoposto all’esame di Cittadini, Organizzazioni Sindacali, Associazioni di consumatori e degli utenti, Ordini professionali e imprenditoriali, portatori di interessi diffusi e, in generale, di tutti i soggetti che fruiscono delle attività e dei servizi prestati dalla Provincia di Lucca per la proposte di integrazione.
L’inconferibilità e l’incompatibilità di incarichi
La Provincia applica la disciplina recata dagli articoli 50 comma 10, 107 e 109 TUEL dagli articoli 13-27 del dlgvo 165/2001. Applica, inoltre, le disposizioni del dlgvo 39/2013 e in particolare l’art.20 rubricato “dichiarazione sulla insussistenza di cause di inconferibilità o incompatibilità”.
La formazione di commissioni e le assegnazioni agli uffici
L'art. 35-bis del d.lgs. 165/2001 pone condizioni ostative per la partecipazione a commissioni di concorso o di gara e per lo svolgimento di funzioni direttive in riferimento agli uffici considerati a più elevato rischio di corruzione. La norma in particolare prevede che coloro che siano stati condannati, anche con sentenza non passata in giudicato, per i reati previsti nel Capo I del Titolo II del libro secondo del Codice penale:
a) non possano fare parte, anche con compiti di segreteria, di commissioni per l'accesso o la selezione a pubblici impieghi;
b) non possano essere assegnati, anche con funzioni direttive, agli uffici preposti alla gestione delle risorse finanziarie, all'acquisizione di beni, servizi e forniture,
c) non possano essere assegnati, anche con funzioni direttive, agli uffici preposti alla concessione o all'erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari o attribuzioni di vantaggi economici a soggetti pubblici e privati;
d) non possano fare parte delle commissioni per la scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi, per la concessione o l'erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché per l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere.
Pertanto, si conferma nel presente Piano la misura secondo cui ogni commissario e/o responsabile all’atto della designazione sarà tenuto a rendere, ai sensi del DPR 445/2000, una dichiarazione di insussistenza delle condizioni di incompatibilità di cui sopra. La Provincia, per tramite del dirigente competente, verifica la veridicità di tutte le suddette dichiarazioni. Delle suddette attività ogni dirigente competente dovrà relazionarne al RPCT con cadenza semestrale.
Gli incarichi extra-istituzionali
In via generale i dipendenti pubblici con rapporto di lavoro a tempo pieno e indeterminato non possono intrattenere altri rapporti di lavoro dipendente o autonomo o svolgere attività che presentano i caratteri dell’abitualità e professionalità o esercitare attività imprenditoriali, secondo quanto viene stabilito dall’art. 60 e seguenti del DPR 10 gennaio 1957, n. 3 Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato.
La possibilità di svolgere incarichi retribuiti conferiti da altri soggetti pubblici o privati è regolata dalle disposizioni dell’art. 53 del D.Lgs 165/2000. Si prevede un regime di autorizzazione da parte dell’amministrazione di appartenenza sulla base di criteri oggettivi e predeterminati volti ad evitare che le attività extra istituzionali possano determinare situazioni idonee a compromettere il buon andamento dell’azione amministrativa e generare condotte non conformi.
La Provincia ha approvato con Decreto Deliberativo n. 76 del 30 settembre 2020 il “Regolamento sugll'ordinamento generale degli uffici e dei servizi” di cui al capo III “Autorizzazione agli incarichi”.
I conflitti di di interesse e il divieto di pantouflage
L’art. 6 bis della Legge n. 241 del 1990 stabilisce che “Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale”. L’art.7 del D.P.R. 62/2013, Codice di comportamento nazionale, così recita: “Il dipendente si astiene dal partecipare all'adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere interessi propri, ovvero di suoi parenti affini entro il secondo grado, del coniuge o di conviventi oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale, ovvero, di soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa pendente o grave inimicizia o rapporti di credito o debito significativi, ovvero di soggetti od organizzazioni di cui sia tutore, curatore, procuratore o agente, ovvero di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati, società o stabilimenti di cui egli sia amministratore o gerente o responsabile. Il dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza. Sull'astensione decide il responsabile dell’ufficio di appartenenza”. Tale disposizione contiene una tipizzazione delle relazioni personali o professionali sintomatiche del possibile conflitto di interesse. Essa contiene anche una clausola di carattere generale in riferimento a tutte le ipotesi in cui si manifestino “gravi ragioni di convenienza”. Nel codice comportamentale della Provincia vengono inserite le disposizioni operative per far emergere possibili conflitti d’interesse e previste le modalità procedurali da seguire, se vi sono i presupposti per l’astensione. Pantouflage, ovvero definizione delle modalità per verificare il rispetto del divieto di svolgere attività incompatibili a seguito della cessazione del rapporto.
L’ art. 53, comma 16 ter, del D.Lgs. n. 165 del 2001, introdotto dall’art.1, comma 42, della Legge 190/2012 prevede il divieto di svolgere attività incompatibili a seguito della cessazione del rapporto di pubblico impiego per i dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, abbiano esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni. Lo scopo della norma è quello di scoraggiare comportamenti impropri del dipendente, che durante il periodo di servizio potrebbe precostituirsi situazioni lavorative vantaggiose presso i soggetti privati con cui entra in contatto e di ridurre il rischio che soggetti privati possano esercitare pressioni o condizionamenti nello svolgimento dei compiti istituzionali, prospettando al dipendente di un'amministrazione opportunità di assunzione o incarichi una volta cessato il servizio. La Provincia di Lucca adotta i seguenti criteri:
•inserire in tutti i contratti di assunzione del personale una apposita clausola che prevede il divieto in capo al dipendente di prestare attività lavorativa (a titolo di lavoro subordinato o autonomo) per i tre anni successivi alla cessazione del rapporto di lavoro nei confronti dei destinatari di provvedimenti adottati o di contratti conclusi con l’apporto decisionale del dipendente stesso;
• inserire nei bandi gara o negli atti prodromici agli affidamenti di contratti pubblici (anche mediante procedura negoziata), una apposita clausola che impedisca la partecipazione ai soggetti che hanno concluso contratti di lavoro subordinato o autonomo, ad ex dipendenti che hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto della medesima pubblica amministrazione per il triennio successivo alla cessazione del rapporto;
• nei procedimenti relativi ad appalti pubblici il responsabile unico del procedimento nonché la Commissione giudicatrice, per quanto di rispettiva competenza, devono disporre l’esclusione dei soggetti nei cui confronti sia emersa la situazione di cui al punto precedente.
• prevedere, nei bandi gara o negli atti prodromici agli affidamenti di contratti pubblici, tra le dichiarazioni da rendere ai fini della partecipazione alla procedura di affidamento, anche la seguente: “dichiara di essere a conoscenza di quanto previsto dal combinato disposto dell’art. 53, comma 16-ter del D.Lgs. n.165/2001 e dell’art. 21 del D.Lgs. n. 39/2013”;
• inserire in tutti i contratti d’appalto la seguente clausola: “Ai sensi dell’art. 53, comma 16-ter del D.Lgs. n. 165/2001, l’aggiudicatario, sottoscrivendo il presente contratto, attesta di non aver concluso contratti di lavoro subordinato o autonomo e comunque di non aver attribuito incarichi, per il triennio successivo alla cessazione del rapporto, ad ex dipendenti del comune committente, che hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto della pubblica amministrazione nei propri confronti”.
• Previsione di una dichiarazione da sottoscrivere al momento della cessazione dal servizio o dall’incarico, con cui il dipendente si impegna al rispetto del divieto di pantouflage, allo scopo di evitare eventuali contestazioni in ordine alla conoscibilità della norma.
La formazione del personale finalizzata a prevenire e contrastare fenomeni di corruzione verrà organizzata su due livelli:
livello generale, rivolto a tutti i dipendenti: riguarderà l'aggiornamento delle competenze (approccio contenutistico) e le tematiche dell'etica e della legalità (approccio valoriale);
livello specifico, rivolto al responsabile della prevenzione, ai dirigenti e funzionari addetti alle aree a rischio: riguarderà le politiche, i programmi e i vari strumenti utilizzati per la prevenzione e tematiche settoriali, in relazione al ruolo svolto da ciascun soggetto nell'amministrazione.
In tale contesto il Funzionario dell’Ufficio di Segreteria si occuperà di aggiornare le competenze dei Servizi competenti nell’ambito dei livelli formativi come sopra individuati, ferma rimanendo la possibilità di utilizzare percorsi formativi esterni, previa valutazione di opportunità da parte del RPCT.
La rotazione ordinaria del personale
riduce il rischio che il dipendente pubblico, occupandosi per lungo tempo dello stesso tipo di attività ed instaurando relazioni sempre con gli stessi utenti, possa essere sottoposto a pressioni esterne o comunque all’instaurarsi di rapporti potenzialmente esposti a dinamiche corruttive. La rotazione del personale deve avvenire in primis in relazione alle aree a più elevato rischio di corruzione, cioè quelle aree di attività relative ai processi codificati con rischio “ALTO”, all’esito del processo di valutazione del rischio. Nel corso del 2020 la Provincia è stata protagonista di una sostanziale riorganizzazione che ha comportato lo spostamento di uffici o unità organizzative da un settore ad un altro, con conseguente passaggio di dipendenti sotto la direzione di un diverso dirigente.
Per quanto riguarda la rotazione dei dirigenti, da effettuarsi tramite Decreto presidenziale, si dovrà procedere, di norma, almeno ogni 5 anni. Rispetto a quella relativa ai responsabili dei procedimenti, da effettuarsi con provvedimento del dirigente competente, si dovrà procedere, di norma, almeno ogni 3 anni. Va detto che la dirigenza nel 2020 e nel 2022 ha subito rilevanti avvicendamenti nei ruoli dirigenziale di cui alla macrostruttura, a seguito di pensionamenti e mobilità in uscita (3 pensionamenti e 1 mobilità in uscita) e ciò ha comportato un naturale ricambio nelle aree più a rischio.
Per il personale del comparto, ogni dirigente è chiamato a valutare, compatibilmente con le esigenze di servizio, la possibilità di una concreta programmazione della rotazione. Qualora, per motivate ragioni organizzative non fosse possibile assicurare la rotazione, il dirigente dovrà adottare misure alternative tali da garantire comunque la riduzione del rischio, quali ad esempio la promozione di modalità operative da parte dei dirigenti che favoriscano una maggiore condivisione delle attività fra gli operatori, evitando così l’isolamento di certe mansioni e favorendo la trasparenza “interna” delle attività con l’articolazione delle competenze.
In tal senso viene indicato ai dirigenti:
l’utilizzo di meccanismi di collaborazione tra diversi ambiti su atti potenzialmente critici, ad elevato rischio (lavoro in team che favorisce, nel tempo, anche la circolarità delle informazioni e la trasparenza interna delle attività);
l’utilizzo di meccanismi di condivisione delle fasi procedimentali. Ad esempio il funzionario istruttore può essere affiancato da un altro funzionario, in modo che, ferma restando l’unitarietà della responsabilità del procedimento a fini di interlocuzione esterna, più soggetti condividano le valutazioni degli elementi rilevanti per la decisione finale dell’istruttoria, assicurando altresì un intervento diretto del Dirigente nell’istruttoria;
l’attuazione di una corretta articolazione dei compiti e delle competenze per evitare che l’attribuzione di più mansioni e più responsabilità in capo ad un unico soggetto non finisca per esporre l’amministrazione a rischi di errori o comportamenti scorretti;
la formalizzazione, in via preventiva, di direttive precise per l’istruttoria al fine di standardizzare le procedure e ridurre così la discrezionalità nell’ambito del processo;
l’ assegnazione con metodo casuale delle pratiche al fine di evitare che vengano assegnate al medesimo dipendente le istanze provenienti dallo stesso presentatore
la programmazione, con la collaborazione dell’ufficio risorse umane, di percorsi formativi per accrescere l’interscambiabilità del personale e superare così l’impossibilità di ruotare il personale.
La rotazione straordinaria del personale è prevista nel caso di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva. Si tratta di una misura a carattere cautelare tesa a garantire che nell’area ove si sono verificati i fatti oggetto del procedimento penale o disciplinare siano attivate misure idonee di prevenzione del rischio corruttivo. L’amministrazione ha l’obbligo (art. 16 co.1 lettera l quater del D.Lgs 165/2000) di assegnare ad altro servizio il personale sospettato di condotte di natura corruttiva, che abbiano o meno rilevanza penale, con provvedimento motivato.
In caso di notizia formale di avvio di procedimento penale a carico di un dipendente e in caso di avvio di procedimento disciplinare per fatti di natura corruttiva, ferma restando la possibilità di adottare la sospensione del rapporto, si interverrà come segue:
• per il personale dirigenziale con decreto motivato del Presidente della Provincia verrà effettuato il passaggio ad altro incarico ai sensi del combinato disposto dell’art. 16, comma1, lett. l quater, e dell’art. 55 ter, comma 1 del D.lgs 165/2001;
• per il personale non dirigenziale si procederà all’assegnazione ad altro servizio ai sensi del citato art. 16, comma1, lettera l quater con atto del Dirigente del personale, sentito il Segretario/Direttore generale.
Ai fini di una corretta e puntuale applicazione della misura, negli indirizzi forniti per l’aggiornamento del Codice comportamentale della Provincia, è stato inserito l’obbligo per i dipendenti di comunicare all’Amministrazione la sussistenza nei propri confronti di provvedimenti di rinvio a giudizio. In ogni caso, per tutti i profili che attengono alla rotazione straordinaria e alle altre misure connesse con procedimenti a carico del funzionario, il presente Piano rinvia alla delibera ANAC 215/2019 recante «Linee guida in materia di applicazione della misura della rotazione straordinaria di cui all’art. 16, comma 1, lettera l-quater, del d.lgs. n. 165 del 2001».
Misure organizzative per i procedimenti amministrativi
Presenza di più funzionari/istruttori in occasione dello svolgimento dei procedimenti più sensibili previamente indicati dai Dirigenti;
Rotazione dei responsabili del procedimento e/o dei dipendenti addetti all’istruttoria sui procedimenti più a rischio;
Distinzione tra responsabile del procedimento e firmatario del provvedimento finale;
Definizione preventiva da parte del dirigente delle interpretazioni che si intende dare rispetto a questioni dibattute: circolari sull’esercizio della discrezionalità amministrativa.
Assegnazione delle pratiche agli istruttori con meccanismo casuale, compatibilmente con il numero degli istruttori e dei profili professionali
Determinazione della durata dei procedimenti amministrativi di competenza e misurazione della durata effettiva degli stessi secondo le previsioni dell’art. 2 della L.241/1990 come novellata dal D.L. 76/2020 convertito in L.120/2020 (Decreto “Semplificazioni”);
Per garantire l’acquisizione della massima efficacia delle misure di prevenzione ogni Dirigente con specifici atti di micro-organizzazione, ai sensi dell’art. 5 comma 2 del dlgs 165/2001, dovrà coinvolgere i propri collaboratori nella fase attuativa e di monitoraggio dell’efficacia delle stesse, con particolare riferimento a:
Monitoraggio sui tempi di conclusione dei procedimenti e misurazione della relativa durata per determinarne l’eventuale scostamento;
Monitoraggio circa l’assenza di situazioni di pantouflage nel rispetto dell’art.53 comma 16 ter del Dlgs .165/2001 negli atti di gara e negli atti di incarico . Verifica su incarichi extra-ufficio non autorizzati al proprio personale ai sensi e per gli effetti dell’art. 53 del Dlgs 165/2001
Controllo atti con verifica a campione e utilizzo schema di riferimento (controllo di regolarità amministrativa)
Verifica delle situazioni di assenza di conflitti di interesse e obbligo di astensione da parte dei propri collaboratori.
La tutela del dipendente che segnala illeciti, whistleblowing.
La segnalazione (cd. whistleblowing), nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione, è un atto di manifestazione di senso civico, attraverso cui il dipendente pubblico contribuisce all’emersione e alla prevenzione di rischi e situazioni pregiudizievoli per l’amministrazione di appartenenza e, di riflesso, per l’interesse pubblico collettivo. Il whistleblowing è la procedura volta a incentivare le segnalazioni e a tutelare, proprio in ragione della sua funzione sociale, il whistleblower. Lo scopo principale del whistleblowing è quello di prevenire o risolvere un problema internamente e tempestivamente.
La norma garantisce la tutela del segnalante attraverso tre principi generali:
la tutela dell’anonimato;
la previsione che la segnalazione è sottratta al diritto di accesso;
il divieto di adozione di misure ritorsive e/o discriminatorie nei confronti del segnalante.
L’obiettivo perseguito è quello di rimuovere i fattori che possono ostacolare o disincentivare il ricorso all’istituto, quali i dubbi e le incertezze circa la procedura da seguire e i timori di ritorsioni o discriminazioni. Possono essere oggetto della segnalazione non solo fatti tali da configurare fattispecie di reato, ma ogni situazione in cui, a prescindere dalla rilevanza penale, venga in evidenza l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati, nonché i fatti in cui – a prescindere dalla rilevanza penale – venga in evidenza un mal funzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite, ivi compreso l’inquinamento dell’azione amministrativa ab esterno. A titolo meramente esemplificativo si fa riferimento ai casi di sprechi, nepotismo, demansionamenti, ripetuto mancato rispetto dei tempi procedimentali, assunzioni non trasparenti, irregolarità contabili, false dichiarazioni, violazione delle norme ambientali e di sicurezza sul lavoro.
La segnalazione può dunque riguardare azioni od omissioni, commesse o tentate:
penalmente rilevanti;
poste in essere in violazione dei Codici di comportamento o di altre disposizioni e circolari dell’Ente in via disciplinare;
suscettibili di arrecare un pregiudizio patrimoniale all’amministrazione di appartenenza o di altra Amministrazione;
suscettibili di arrecare un pregiudizio all’immagine dell’Ente o di altra Amministrazione;
suscettibili di arrecare un danno alla salute o sicurezza dei dipendenti, utenti e cittadini o di arrecare un danno all’ambiente;
suscettibili di arrecare pregiudizio ai cittadini o ai dipendenti o ad altri soggetti che svolgono la loro attività presso l’Ente.
Le condotte illecite segnalate, comunque, devono riguardare situazioni di cui il soggetto sia venuto direttamente a conoscenza «in ragione del rapporto di lavoro» e, quindi, ricomprendono certamente quanto si è appreso in virtù dell’ufficio rivestito, ma anche eventuali notizie che siano state acquisite in occasione e/o a causa dello svolgimento delle mansioni lavorative, seppure in modo casuale. Non sono invece meritevoli di tutela le segnalazioni fondate su meri sospetti o voci
In ogni caso, la segnalazione non può riguardare doglianze di carattere personale del segnalante o rivendicazioni o istanze che rientrano nella disciplina del rapporto di lavoro o rapporti col superiore gerarchico o colleghi, per i quali occorre invece fare riferimento all’ordinaria disciplina del rapporto di lavoro e alla specifica competenza del Dirigente/Responsabile di Servizio in quanto responsabile della gestione del personale, oppure dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari e/o del Comitato Unico di Garanzia.
Conformemente alle previsioni del Dlvo 24/2023, strettamente attuativo dell'art. 54 bis del Dlvo 165/2000, l'RPCT provvederà, con proprio atto organizzativo, a dettare specifici indirizzi per la costituzione del canale interno di segnalazione, sentite le rappresentanze sindacali. In tale atto vengono definiti: il ruolo e i compiti dei soggeti che gestiscono le segnalazioni, le modalità e i termini di conservazione dei dati. La segnalazione dovrà, innanzitutto, garantire la riservatezza, anche tramite il ricorso a strumenti di crittografia ove siano utilizzati strumeti informatici: della persona segnalante, del facilitatore, della persona coinvolta o comunque dei soggeti menzionti nella segnalazione. Verranno ritenute riservate anche le informazioni, in quanto contenuto della segnalazione , e la relativa documentazione.
Oltre al canale interno, sussite il canale esterno ANAC anche se, in via prioritaria, è favorito l’utilizzo del canale interno. La gestione del canale di segnalazione dovrà essere affidata a una persona o a un ufficio interno autonomo dedicato e con personale specificamente formato, oppure affidato all'esterno.
In quanto all'oggetto delle segnalazioni, le medesime riguardano comportamenti od omissioni che ledono l’interesse pubblico e, precisamente:
a) Violazione di disposizioni normative nazionali: illeciti amministrativi, contabili, civili o penali
b) condotte illecite rilevanti ai sensi del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231
c) Violazioni di disposizioni normative europee o comportamenti che vanificano l’oggetto o la finalità delle disposizioni di cui agli atti dell’Unione
Le misure specifiche
Le misure specifiche si affiancano e si aggiungono sia alle misure generali, sia alla trasparenza e si caratterizzano per l’incidenza su problemi peculiari.
Le misure specifiche agiscono, infatti, in maniera puntuale su alcuni specifici rischi individuati in fase di valutazione del rischio e si caratterizzano dunque per l’incidenza su problemi specifici. Nel contesto delle misure specifiche di cui alla esemplificazione del PNA 2019 così come aggiornato dal PNA 2023, rivestono particolare rilevanza le seguenti sottospecie di misure rientranti nelle categorie generali, rilevabili nell'apposita tabella della sezione di PIAO. Quali, a titolo esemplificativo: Rispetto delle previsioni normative in materia di proroga, rinnovo e subappalto - ricorso agli albi dei fornitori per gli affidamenti diretti di lavori, servizi e forniture oppure a manifestazioni di interesse – divieto di frazionamento artificioso - monitoraggio gare aggiudicate allo stesso affidatario precedente da effettuare in sede di monitoraggio - corretta esecuzione del contratto rispetto a quanto proposto in sede di gara.
la trasparenza
Come per le misure anticorruzione specifiche, gli obiettivi della Provincia in ambito PNRR necessitano di adeguate misure di trasparenza. In quanto misura di prevenzione della corruzione, il principio della trasparenza è stato elevato ad imperativo categorico dalla L. 241/1990 che ha introdotto l'accesso documentale, sino al FOIA. Ad oggi tale istituto consente ai cittadini di esercitare il ruolo di “controllori” sul corretto e imparziale svolgimento dell’azione amministrativa e, a questo riguardo, lo Sportello Digitale Polifunzionale dell'Ente, consentirà di accedere in modo digitale, veicolando la richiesta direttamente agli uffici. Lo studio del procedimento di accesso è all'ordine del giorno sia del Presidio di Coordinamento PNRR che dell'Ufficio Transizione al Digitale, presso la Direzione Generale.
Come già descritto nel capitolo precedente, nel 2022 è stato infatti istituito il Presidio di Coordinamento presso la Direzione Generale, unitamente al Nucleo di Controllo del PNRR, a cui partecipano anche alcuni componenti del Gruppo interno controllo atti, con Determinazione Dirigenziale n. del 1263 del 29/11/2022. Il Presidio si occupa sia del controllo di legittimità che del controllo strategico, con le seguenti specifiche afferenti, nello specifico, il campo della trasparenza:
Pubblicazione nella home page dell’Amministrazione di apposito spazio dedicato (banner sul sito web dell'Ente) degli atti rilevanti delle procedure e dello stato dell'arte dei progetti PNRR in idonea sezione
Link al portale della Regione Toscana degli interventi sul territorio
Prosecuzione della costituzione del fascicolo digitale, in quanto digitalizzazione significa trasaparenza, per gli accessi e i controlli
Check list / report di controllo di 2^ livello da archiviare nel fascicolo digitale per ogni progetto
Digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti ai sensi del nuovo codice degli appalti approvato con Dlvo 36/2023, per la fasi di programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento, esecuzione
Dal 1^ gennaio 2024 prende il via la digitalizzazione dell'intero ciclo di vita degli appalti e dei contratti pubblici, con il sistema integrato (ecosistema) costituito da piattaforme e servizi digitali infrastrutturali messi a disposizione da ANAC e dalle piattaforme di e-procurement certificate di cui l'Ente si avvale (come START e MEPA), avente come fulcro la Banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP) gestita da ANAC.
La grande novità, è che dal 1^ gennaio 2024 mediante la trasmissione alla BDNCP dei dati afferenti il ciclo di vita degli appalti e dei contratti, viene assolto l'obbligo di trasparenza e pubblicità legale. Le modalità di funzionamento della BDNCP sono stabilite dalla delibera ANAC n. 261 del 20.06.2023, in attuazione dell'art. 23 del nuovo codice degli appalti, consultabile al seguente link www.anticorruzione.it/-/delibera-n.-261-del-20-giugno-2023-provvediment…
Le azioni di sistema e DI RETE
La strategia di protezione del valore pubblico perseguito dall’Amministrazione si attua anche mediante una serie di azioni di sistema messe in atto dall’Ente che si pone come“Casa dei Comuni”. È in particolare con il Piano di Riassetto Organizzativo, approvato nel dicembre 2019, che la Provincia di Lucca ha inteso valorizzare il proprio ruolo all’interno del territorio, mettendosi a servizio dei Comuni fornendo agli stessi supporto e guida in vari ambiti: sviluppo di progettualità attraverso lo Sportello Europa, formazione del personale, stazione unica appaltante.
Per migliorare questa funzione la Provincia ha deciso di aderire ad una piattaforma telematica collaborativa realizzata da UPI chiamata Pi.Co – per la sottoscrizione dell’accordo con UPI si veda il decreto deliberativo n. 14 del 24 febbraio 2024 - Pi. Co è frutto del progetto “Province & Comuni - Le Province e il sistema dei servizi a supporto dei Comuni”di cui l’Ente è partner dal 2020. La finalità generale è quella di migliorare la capacità amministrativa delle Province e degli enti locali, accompagnando il percorso avviato dalla Legge 56/14 che, accanto al riconoscimento di funzioni fondamentali, assegna alle Province un ruolo di supporto dei Comuni del territorio, per migliorare l’efficienza e la funzionalità dei servizi offerti dagli enti locali e favorire lo sviluppo dei territori.
La piattaforma Pi.Co, è lo strumento informatico a supporto di questa funzione, consente di mettere in rete tra loro tutte le Province, uno spazio di lavoro sviluppato su WEB dotato di funzionalità che consentono di veicolare informazioni, formazione, supporto e servizi a favore sia delle Province che dei Comuni e degli Enti del proprio territorio. La sperimentazione della piattaforma rappresenta per la Provincia di Lucca un’opportunità per agevolare lo scambio di esperienze, la condivisione delle migliori pratiche, garantire l’aggiornamento continuo e offrire strumenti innovativi per facilitare la collaborazione con i Comuni nell’erogazione dei servizi relativi ai principali ambiti di intervento delle Province: Stazione Unica Appaltante (SUA), Servizio Associato Politiche Europee (SAPE) e Servizi Innovativi Territoriali (SIT).
L’esercizio associato delle funzioni, le forme di convenzionamento tra Enti possono essere leve importanti per il miglior funzionamento degli Enti stessi e, al tempo stesso, per realizzare nel concreto quell’intervento di più soggetti nelle attività e nei procedimenti che è basilare per l’attività di prevenzione della corruzione e che risulta più efficace e maggiormente attuabile rispetto alla rotazione periodica del personale che opera nelle aree di rischio più elevato. Viceversa, il lasciare sempre agli stessi soggetti un procedimento, operando magari in costante solitudine, può favorire comportamenti non corretti anche per il più facile avvicinamento da parte della criminalità del soggetto da corrompere e per l’esiguo numero degli stessi. Gestire in maniera associata o con altre forme di convenzionamento porta, poi, alla standardizzazione delle procedure e delle regole su un territorio e questa azione svolge anch’essa un’importante azione di prevenzione, anche per il rilevante portato in termini di trasparenza e semplificazione.
Nell’ambito delle varie azioni che la Provincia svolge a supporto dei Comuni due ambiti in particolare possono favorire azioni di supporto per una buona amministrazione, per migliorare i servizi resi ai cittadini e per contribuire alla prevenzione della corruzione: la digitalizzazione e la Stazione Unica Appaltante.
La Provincia di Lucca si è costituita come stazione unica appaltante, ad ausilio e sostegno delle attività di gara dei Comuni del territorio, già a partire dal 2016, con delibera Consiglio Provinciale n. 35 del 14 luglio 2016 e ai sensi di quanto previsto dall’art. 1 c. 88 della Legge Del Rio. Con la citata deliberazione, successivamente integrata con delibera n.7 del 26 aprile 2017, il Consiglio provinciale ha approvato lo schema di convenzione tra Provincia di Lucca e Comuni. La costituzione in stazione unica appaltante permette alla Provincia di espletare tutte le fasi di gara sia per lavori che per forniture di beni e servizi di valore superiore a € 40.000,00 e smi in nome e per conto dei Comuni convenzionati alla luce del nuovo Codice dei contratti e degli obblighi imposti dal PNRR. In particolare la Provincia segue tutte le fasi dalla pubblicazione del bando di gara, alla proposta di aggiudicazione mentre ai Comuni rimane la competenza della progettazione/programmazione e della fase di esecuzione del contratto.
Il ruolo della SUA è strategico, così come quello della digitalizzazione, per l’attività di prevenzione della corruzione. Consente, infatti di:
a) standardizzare i documenti di gara (bandi, contratti, ecc) e le relative procedure.
b) Assicurare che nei procedimenti di gara intervengano più soggetti (dirigenti dei Comuni e della Provincia) e non un unica persona che segue da solo l’intero iter dall’avvio alla conclusione dello stesso.
c) Attivare percorsi formativi da parte della Provincia verso i Comuni, rafforzando i vantaggi di cui ai precedenti punti a) e b).
d) procedure fondi PNRR dei Comuni
Per quanto riguarda i processi di digitalizzazione la Provincia di Lucca ha approvato il progetto per la Cybersecutiry, con decreto n 39 del 09/05/2023 e il Piano triennale per l’informatica adottato con decreto n 51 dell’11/07/2023. La digitalizzazione supporta in maniera efficace la prevenzione della corruzione con azioni come la standardizzazione dei procedimenti e la creazione di iter assistiti che indirizzano e vincolano i redattori e/o i sottoscrittori. La circostanza che ogni attività operata entro il procedimento sia registrata e chiaramente imputabile all’autore, da un lato consente di ricostruire a posteriori la paternità di decisioni scorrette o arbitrarie; dall’altro lato, la stessa consapevolezza di tale ricostruibilità a posteriori, è fatto dissuasivo all’assunzione di comportamenti illeciti.
Cruciale nel sistema è quindi la piena identificabilità di ciascun operatore che interviene nel procedimento, a qualsiasi livello – dalla mera redazione fino alla sottoscrizione. A tal fine, la Provincia rilascia ai propri dipendenti credenziali nominative con i relativi permessi di accesso, in particolare sul sistema di gestione documentale e sul quello di gestione contabile. Tutto questo ha ancheuna funzione anticorruttiva, poiché fa venir meno “alibi” a compiere operazioni istruttorie al di fuori dal sistema.
L’informatizzazione delle procedure consente di migliorare la qualità dei servizi erogati ai cittadini e alle imprese, fornendo al contempo un fondamentale supporto all’attività di prevenzione della corruzione attraverso la standardizzazione dei processi e delle procedure. Per maggiori dettagli si veda il paragrafo 2.2.6 Le azioni per la digitalizzazione.