La Protezione dei Valori Pubblici

Il “sistema legalità e trasparenza” della Provincia di Lucca anche alla luce dell’art. 6 del D.L 80/2021, convertito in Legge n. 113/2021, è finalizzato alla protezione dei 5 valori pubblici individuati nel Documento Unico di Programmazione (DUP) 2023/2025.

Questo ulteriore passo in avanti nella logica di stretto collegamento tra valori pubblici, obiettivi e prevenzione della corruzione riafferma la già presente impostazione del PTCP della Provincia di Lucca come piano per la “buona amministrazione”. Specifici spazi sono, poi, riservati alle attività di “protezione” degli obiettivi della Provincia di Lucca collegati all’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza (PNRR) e all’attività di prevenzione del riciclaggio.

L'intenzione della Provincia di Lucca è quella di passare, nel triennio 2023-2025, da un'attività di prevenzione basata su procedimenti più a rischio a un'attività di prevenzione (della corruzione e del riciclaggio) collegata agli obiettivi di performance caratterizzati dai rischi più elevati, al fine di agire davvero sulle attività che si prevede di porre in essere nella programmazione del triennio di riferimento. A tal fine, si è stipulato un Protocollo di Intesa con la Guardia di Finanza sezione Provinciale di Lucca, per favorire l'attività ispettiva che formativa.

La presente sezione del PIAO viene aggiornata per il triennio 2023-25, essendo confluita nel PIAO 2022 il PTCP approvato con decreto presidenziale n. 25 del 29/04/2022. Nella sezione vengono anche recepite le novità del PNA 2022 per l'anno 2023.

 

 I soggetti coinvolti: compiti e responsabilità

 

L’organo di indirizzo politico, che ha assunto un ruolo attivo nella definizione delle strategie di gestione del rischio corruttivo/mala-amministrazione, concretizzandosi le suddette strategie nell’ambito della previsione di specifici obiettivi strategici ed operativi di legalità e trasparenza nel contesto delle specifiche Sezioni del Documento Unico di Programmazione per il periodo 2023/2025.

Il responsabile per la prevenzione della corruzione e per la trasparenza (RPCT), che nella Provincia di Lucca è il Dott. Roberto Gerardi, designato con decreto del Presidente n.20 del 22 ottobre 2019, Segretario e Direttore Generale. L’RPCT collabora e interloquisce con gli uffici, svolgendo una costante azione proattiva per favorire la buona amministrazione presso la Provincia di Lucca, sia attraverso una efficace gestione del ciclo della performance sia tramite le misure generali e specifiche contenute nella presente sezione ed abbinate agli obiettivi di performance.

I dirigenti e i titolari di posizione organizzative, che valorizzano la realizzazione di un efficace processo di gestione del rischio di corruzione in sede di formulazione degli obiettivi delle proprie unità organizzative, nei termini di seguito esemplificati.

  • Partecipano attivamente al processo di gestione del rischio, coordinandosi opportunamente con il RPCT, e fornendo i dati e le informazioni necessarie per realizzare l’analisi del contesto esterno ed interno, la valutazione del rischio, previa individuazione dei “fattori abilitanti” del rischio stesso, proponendo le misure di prevenzione generali e speciali nell’ambito delle specifiche aree di rischio di pertinenza come descritte all’interno del presente sezione del PIAO.

  • Curano lo sviluppo delle proprie competenze in materia di gestione del rischio di corruzione e promuovono la formazione in materia dei dipendenti assegnati ai propri uffici,nonché la diffusione di una cultura organizzativa basata sull’integrità;

  • Assumono la responsabilità dell’attuazione delle misure di prevenzione generali e speciali di propria competenza programmate nella presente sezione del PIAO e operano in maniera tale da creare le condizioni che consentano l’efficace attuazione delle stesse da parte del loro personale, operando un costante monitoraggio circa l’efficacia delle misure gestite ed attuate anche per il tramite di una compiuta organizzazione del lavoro, coinvolgendo ed assegnando anche responsabilità istruttorie ai propri collaboratori in applicazione dell’ art. 5 comma 2 del dlgs 165/2001 e ss.mm.;

  • Tengono conto, in sede di valutazione delle performance, del reale contributo apportato dai dipendenti all’attuazione del processo di gestione del rischio e del loro grado di attuazione delle fasi di attività delle misure di prevenzione assegnate agli stessi.

  • Ogni Dirigente nomina un proprio referente in tema di attuazione delle misure della presente sezione del PIAO, anche con particolare riferimento all'attuazione del “sistema della trasparenza”, che fa parte del Gruppo Interno Controllo Atti di supporto al RPCT.

Il personale dell'Ente. Il coinvolgimento di tutto il personale viene assicurato in termini di: a) partecipazione attiva al processo di autoanalisi organizzativa e di mappatura dei processi, nonché in sede di definizione delle misure di prevenzione e di attuazione delle stesse b) formazione generale e specifica

La prevenzione della corruzione è altresì alla base del Codice di comportamento dell’amministrazione. Tutti i dipendenti dell'Amministrazione:

  • Partecipano alla gestione del rischio ed hanno il “dovere di collaborare “con il R.P.C.T (art. 8 del D.P.R. 62/2013);

  • Osservano le misure contenute nel Piano;

  • Devono attenersi alle regole previste nel Codice di Comportamento dell’Ente;

  • Segnalano le situazioni di illecito al proprio responsabile, all’UPD (Uffici competenti per i Procedimenti Disciplinari) o secondo le modalità del whistleblowing;

In caso di conflitto d’interessi, hanno l’obbligo di astenersi e di segnalare tempestivamente la situazione di conflitto, anche potenziale ai sensi dell’art. 6bis della legge 241/90. Ogni dipendente che esercita competenze sensibili alla corruzione informa il proprio dirigente in merito al rispetto dei tempi procedimentali e di qualsiasi altra anomalia accertata, indicando, per ciascun procedimento nel quale i termini non sono stati rispettati, le motivazioni che giustificano il ritardo. La violazione dei compiti di cui sopra è fonte di responsabilità disciplinare (DPR 62/2013, all'art. 8 precisa che “la violazione delle misure di prevenzione previste dal Piano costituisce illecito disciplinare”) e pertanto il dipendente che non osserva le misure del piano anticorruzione incorre in un illecito disciplinare.

Il Nucleo di Valutazione della Provincia di Lucca (NdV), che offre, nell’ambito delle proprie competenze specifiche, un supporto metodologico al RPCT, all’organo di indirizzo ed ai dirigenti, con riferimento alla corretta attuazione del processo di gestione del rischio da integrare sistematicamente nell’ambito del ciclo di gestione della performance.

Inoltre fornisce, se richiesto, dati e informazioni utili all’analisi del contesto (inclusa la rilevazione dei processi), alla valutazione del rischio e alla previsione delle più opportune ed efficaci misure di prevenzione alla luce delle attestazioni svolte sullo stato di attuazione della “trasparenza e tenuto di conto di quanto emerso in sede di validazione della relazione a consuntivo sullo stato di attuazione del piano della performance”.

Il Responsabile Anagrafe Stazione Appaltante (RASA), che è incaricato della verifica e/o compilazione e successivo aggiornamento annuale delle informazioni e dei dati identificativi della Provincia quale stazione appaltante. Il RASA è il Dirigente del Servizio Ufficio Unico gare e Centrale Unica di Committenza, dott.Luigi De Angelis.

Il Responsabile delle comunicazioni antiriciclaggio (RAR). In applicazione del decreto legislativo 231/2007 come novellato dal decreto legislativo n. 90/2017, con specifico Decreto Presidenziale n. 22 del 10/11/2022 è stato conferito l'incarico di Dirigente del Settore Risorse al dott. Massimiliano Bendinelli che, quale dirigente, deve assolvere alle funzioni di gestore delle segnalazioni alla UIF per tutte le operazioni sospette di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo che si verificano nell’ambito delle aree di rischio in cui si articola la presente sezione.

Al fine di consentire al gestore delle attività sospette di riciclaggio, o, comunque di finanziamento del terrorismo, di inviare le comunicazioni all’Unità di Informazione Finanziaria (UIF), ogni dirigente, nell’ambito delle attività rientranti nelle aree a rischio di competenza pone in essere misure organizzative adeguate per appurare la “significatività” degli indici sintomatici delle operazioni “sospette” ai sensi del D.M del 25 settembre 2015. E’ cura del RAR, in collaborazione con il RASA, operare in forma congiunta anzichè costituire uno specifico ufficio con dirigenti che operano nell’ambito delle aree di rischio, in guisa da adottare e condividere specifiche procedure interne idonee a valutare il livello di esposizione degli uffici al rischio riciclaggio, prevedendo specifiche misure per mitigarlo: in tema di gare d'applato e aggiudicazione lavori PNRR/PNC il RAR collaborerà sia con I RUP che con il RASA. Ad accompagnare le azioni di progetto, la Guardia di Finanza sezione provinciale di Lucca, sarà presente attraverso un Protocollo di Intesa sottoscritto con la Provincia di Lucca, sullo schema del Protocollo nazionale. Ogni comunicazione di operazione sospetta deve garantire la riservatezza del segnalante ai sensi della normativa vigente e deve basarsi su una compiuta valutazione degli elementi oggettivi e soggettivi del “sospetto” a norma del DM del 25 settembre 2015.

L’Ufficio per la transizione al digitale. Con Decreto Deliberativo n. 71 del 20 ottobre 2021 denominato “Art. 17 Dlvo 82/2005 Codice amministrazione digitale. Ufficio del responsabile della transizione al digitale. Revisione della composizione e regole di funzionamento” è stato istituito l'Ufficio per la Transizione al Digitale, di cui il Segretario/Direttore Generale è responsabile. La digitalizzazione dei servizi è un’azione fondamentale per l’efficienza amministrativa e, quindi, anche per la prevenzione della corruzione.

Il responsabile della protezione dati. Il responsabile della protezione dei dati (RPD) della Provincia di Lucca -, previsto dal Regolamento UE 2016/679 – è l'Ing. Pacelli Giuseppe di CAP. & G. CONSULTING in virtù della determinazione di affidamento del 24 novembre 2020 n.1182 successivamente rettificata con determinazione n.1215 del 03.12.2020, individuato a tal fine dalla Ditta affidataria.

Il coinvolgimento dei cittadini. La presente sezione del PIAO, allo scopo di assicurare il più proficuo coinvolgimento dei “portatori di interesse” e degli “organi politici”, ha visto il passaggio della pubblicazione di idoneo avviso in data del 09 marzo 2023, sulla home-page della Provincia di Lucca, all’indirizzo https://www.provincia.lucca.it/news/avvio-procedure-consultazione-aggiornamento-rischi-corruttivi-e-trasparenza, onde sollecitare da parte di tutti gli interessati all’attività istituzionale della Provincia eventuali proposte/contributi circa gli ambiti di riferimento disciplinare del PTPCT. Tale avviso è rimasto pubblicato per 22 giorni consecutivi; al termine del suddetto periodo di pubblicazione non sono pervenuti contributi/segnalazioni al riguardo.

 

 Analisi del contesto esterno

 

L’analisi del contesto esterno ha essenzialmente due obiettivi, il primo consiste nell’evidenziare come le caratteristiche strutturali e congiunturali dell’ambiente nel quale l’amministrazione si trova ad operare possano favorire il verificarsi di fenomeni corruttivi. Il secondo, come tali caratteristiche ambientali possano condizionare la valutazione del rischio corruttivo e il monitoraggio dell’idoneità delle misure di prevenzione.

Da un punto di vista operativo, l’analisi prevede sostanzialmente a due tipologie di attività: 1) l’acquisizione dei dati rilevanti; 2) l’interpretazione degli stessi ai fini della rilevazione del rischio corruttivo. Con riferimento al primo aspetto, l’amministrazione per il tramite dei propri Dirigenti, ha utilizzato prevalentemente dati e informazioni di tipo “oggettivo” (economico, giudiziario, ecc.).

Per le informazioni di tipo soggettivo derivanti dalla percezione del fenomeno corruttivo/illegittimità/illegalità dell’azione amministrativa i Dirigenti delle aree di rischio hanno apprezzato direttamente il “punto di vista dell’interessato” con riferimento alla gestione dei propri procedimenti e servizi di impatto sulla “collettività amministrata,”come del resto evincibili dagli esiti degli specifici monitoraggi trasmessi al RPCT.

Riguardo alle fonti esterne, l’amministrazione ha reperito i dati significativi relativi al contesto culturale, sociale ed economico attraverso la consultazione di specifiche banche dati di istituzioni nazionali e territoriali, dati ed informazioni che, tra l’altro, sono confluite, nell’ambito del DUP 2023-25. Particolare importanza riveste il dato giudiziario relativo al tasso di criminalità generale del territorio di riferimento. A tal fine sono state considerate le specifiche relazioni sull’attività delle forze di Polizia con riferimento ai dati disponibili presenti nel sito ufficiale del Ministero dell’interno. A tal fine sono stati valutati i dati aggregati onde apprezzarne gli aspetti di rilievo in tema di gestione della legalità.

In tale ambito, l’Amministrazione, nell’analisi del contesto esterno con riferimento ai dati giudiziari relativi al tasso di criminalità generale del territorio, rileva che a livello provinciale e regionale, il quadro è ben definito nel “Sesto Rapporto sui fenomeni di criminalità organizzata e corruzione in Toscana”, curato dalla Scuola Normale di Pisa su richiesta della Regione Toscana. (sintesi documento link: https://www.toscana-notizie.it/-/presentato-il-sesto-rapporto-su-criminalit%C3%A0-organizzata-e-corruzione-in-toscana).

Il contesto esterno è arricchito dalle informazioni derivanti dal documento “La corruzione in Italia” dal Rapporto ASVIS 2022 (link: https://asvis.it/home/1922-14599/indice-percezione-corruzione-2022-italia-stabile-ma-sotto-media-ue) da cui si evince che l ’Italia sta crescendo nella lotta alla corruzione, ma non abbastanza. L’indice di percezione della corruzione misurato in 180 Stati del mondo in base a una scala che va da 0 (alto livello di corruzione percepita) a 100 (basso livello di corruzione percepita), mostra una registrazione da parte del nostro Paese, ormai da dieci anni, di andamento positivo, che ha visto passare il suo punteggio da 42 punti nel 2012 a 56 nel 2022, con una differenza di 14 punti in più. È un risultato che mostra l’impegno italiano sul fronte della trasparenza e della corruzione, ma sottolinea anche la necessità di fare di più.

 

 L’Analisi del contesto interno

 

L’analisi del contesto interno investe aspetti correlati all’organizzazione e alla gestione per processi che influenzano la sensibilità della struttura al rischio corruttivo, inteso in senso ampio secondo quanto specificato. L’analisi ha lo scopo di far emergere sia il sistema delle responsabilità, che il livello di complessità dell’amministrazione. Entrambi questi aspetti contestualizzano il sistema di prevenzione della corruzione/illegittimità/illegalità dell’azione amministrativa e sono in grado di incidere sul suo livello di attuazione e di adeguatezza.

L’analisi del contesto interno è incentrata sull’esame della struttura organizzativa e delle principali funzioni da essa svolte, per evidenziare il sistema delle responsabilità; sulla mappatura dei processi e delle attività dell’ente, consistente nella individuazione e nell’analisi dei processi organizzativi.

Per quanto la riguarda la struttura organizzativa si rimanda alla sezione 3, al punto 3.1 organizzazione e capitale umano, dove si riporta il modello organizzativo e la macrostruttura della Provincia, mentre per lavoro e la nuova organizzazione del lavoro si rimanda al punto 3.2 “ll benessere organizzativo e il lavoro agile”.

 

La mappatura dei processi e il catalogo dei rischi

 

Si conferma la mappatura di cui al PTPCT 2022-2024. Nel corso dell’attività istruttoria, funzionale all’eventuale modificazione dei processi del PTPCT 2023-2025 (confluito nella presente sezione del PIAO) è stata svolta una proficua attività di verifica con i dirigenti dei Servizi, o comunque con il personale specificatamente individuati dagli stessi, circa la coerenza degli stessi nell’ambito delle aree di rischio in cui si articola l’attività dell’Amministrazione per il triennio 2023/2025.

Nell’attività di verifica di coerenza e di attendibilità dei processi è comunque stato condiviso che un processo consiste in una sequenza di attività interrelate ed interagenti che trasformano delle risorse in un output destinato ad un soggetto interno o esterno all'amministrazione (utente), nell’ottica della creazione di valore pubblico in ottemperanza a quanto sancito dall’art. 6 del D.L. 80/2021.

Di conseguenza per determinare e “valorizzare” la prima fase di gestione del rischio inerente la mappatura dei processi, si è provveduto alla identificazione alla descrizione ed alla rappresentazione degli stessi. Con l’ identificazione dei processi, dopo aver stabilito “cosa” si analizza (l’attività del processo), si è proceduto nella identificazione dell’elenco completo dei processi svolti dall’organizzazione nel suo complesso. Il tutto è confluito nell’elenco completo dei processi per ogni singola area di rischio.

Si confermano le seguenti aree di rischio avuto riguardo anche alle attività che dovranno essere gestite in qualità di soggetti “attuatori” di progetti ed interventi di cui al PNRR: in attesa del riscontro dei dirigenti/referenti

1. acquisizione e gestione del personale;

2. affari legali e contenzioso;

3. contratti pubblici;

4. controlli, verifiche, ispezioni e sanzioni;

5. gestione delle entrate, delle spese e del patrimonio;

6. gestione dei fondi strutturali e dei programmi europei;

7. incarichi e nomine;

8. Pianificazione territoriale di coordinamento;

9. provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto e immediato;

10. provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari privi di effetto economico diretto e immediato.

Nell’ambito dell’Area di rischio denominata “Altri Servizi,” sono accorpati specifici processi trasversali a tutti i Settori, o ,comunque, processi che sono gestiti da tutti i settori, pur non rientranti nelle 10 Aree di rischio individuate.

I processi dell’Amministrazione nell’ambito delle evidenziate aree di rischio sono stati elencati nella TABELLA ,in fondo alla presente sezione, denominata “Mappatura dei processi e registro dei rischi”

 

L’analisi dei rischi principali e valutazione dell’impatto

 

La valutazione del rischio è una “macro-fase” del processo di gestione del rischio, nella quale il rischio stesso viene “identificato, analizzato e confrontato con gli altri rischi al fine di individuare le priorità di intervento e le possibili misure correttive e preventive (trattamento del rischio)”. Le misure correttive identificano nel concreto le specifiche misure di prevenzione generali e/o speciali dell’Amministrazione.

Tale “macro-fase” di valutazione del rischio si compone di tre (sub) fasi: identificazione, analisi e ponderazione del rischio stesso. Nella fase dell’identificazione del rischio, gli “eventi rischiosi” sono stati individuati come comportamenti, atti, fatti, relativi ai processi dell’amministrazione, tramite i quali si può concretizzare una non corretta gestione dell’azione amministrativa di competenza.

Per l’identificazione degli eventi rischiosi sono state utilizzate una pluralità di tecniche, quali l’analisi di documenti e di banche dati esistenti, le interviste e gli incontri con il personale, confronti con amministrazioni simili. Una volta individuati gli eventi rischiosi sono stati formalizzati e documentati nel PTPCT 2023-2025 nell’ambito dello specifico registro dei rischi risultante nella TABELLA che segue, denominata “Analisi dei rischi principali e valutazione dell'impatto” della sezione 2.3.5 del PIAO. Per ciascun processo è indicato il rischio più grave individuato.

L’analisi del rischio ha preso in considerazione l’emersione di specifici “fattori abilitanti”dello stesso nell’ambito dei processi mappati, sempre in stretta osservanza di quanto previsto dal vigente PNA 2022.

I fattori abilitanti presi in considerazione sono i seguenti:

a)assenza di misure di controllo;

b)mancanza di trasparenza;

c)eccessiva regolamentazione, complessità e scarsa chiarezza della normativa di riferimento;

d)esercizio prolungato ed esclusivo della responsabilità di un processo da parte di pochi o di un unico soggetto;

e)scarsa responsabilizzazione interna;

f)inadeguatezza o assenza di competenze del personale addetto ai processi;

g)inadeguata diffusione della cultura della legalità;

h)mancata attuazione del principio di distinzione tra politica e amministrazione.

Anche per la stima del rischio la sottosezione del PIAO 2023/2025, ha fatto proprio un approccio qualitativo: l’esposizione al rischio è stimata in base a motivate valutazioni, espresse dai soggetti coinvolti nell’analisi, su specifici criteri e sentiti i Dirigenti che operano nelle specifiche aree di rischio.

Nella valutazione dei processi nell’ambito delle aree di rischio sono stati utilizzati “i criteri per la valutazione dell’esposizione al rischio di eventi corruttivi,tradotti operativamente in indicatori di rischio:

 

1. livello di interesse “esterno”: è stato considerato che la presenza di interessi rilevanti, economici o meno, e di benefici per i destinatari determina un incremento del rischio;

 

2. grado di discrezionalità del decisore interno: è stato considerato il principio in virtù del quale è dato desumere che un processo decisionale altamente discrezionale si caratterizza per un livello di rischio maggiore rispetto ad un processo decisionale altamente vincolato;

 

3. manifestazione di eventi corruttivi/illegittimità/illegalità dell’azione amministrativa (mala-amministrazione) in passato: è stato considerato che se l’attività è stata già oggetto di eventi corruttivi, intendendosi sempre il lemma “corruttivi” come sinonimo di “illegittimità/illegalità dell’azione amministrativa/ illiceità dei comportamenti rilevanti,( rectius: mala-amministrazione) nell’amministrazione o in altre realtà simili, il rischio aumenta poiché quella attività ha caratteristiche che ne rendono attuabile il rischio di “cattiva amministrazione” ;

 

4. trasparenza/opacità del processo decisionale: è stato considerato che un basso livello di trasparenza sul processo eleva il rischio a livelli esponenziali;

 

5. livello di collaborazione del responsabile del processo(dirigente del Servizio) nell’elaborazione, aggiornamento e monitoraggio del piano: è stato considerato che la scarsa collaborazione può segnalare un deficit di attenzione al tema della corruzione o, comunque, determinare una certa opacità sul reale livello di rischio;

 

6. grado di attuazione delle misure di prevenzione di trattamento e di monitoraggio: è stato considerato che la costante attuazione di misure di trattamento del rischio in combinato con un ordinario “sistema di monitoraggio” si associa ad una minore probabilità di fatti corruttivi.

 

I risultati dell'analisi sono stati riportati nella TABELLA in fondo alla presente sezione, denominata “Analisi dei rischi principali e valutazione dell'impatto”.

Per la rilevazione dei dati e delle informazioni rilevanti è stata utilizzata la modalità di autovalutazione tenendo di conto degli apprezzamenti dei soggetti coinvolti nello svolgimento del processo, in particolare Dirigenti e Po dei Servizi operanti nelle “Aree di rischio”.

Tutte le "valutazioni" espresse sono supportate da una chiara e sintetica motivazioni esposta nell'ultima colonna a destra nella TABELLA, in fondo alla presente sezione, denominata “Analisi dei rischi principali e valutazione dell'impatto”. Le valutazioni, per quanto possibile, sono state sostenute dai "dati oggettivi" in possesso dell'ente.

Misurazione del rischio. In questa fase, per ogni oggetto di analisi si è proceduto alla misurazione degli indicatori di rischio. In questo ambito è stato privilegiata un’analisi di tipo qualitativo, accompagnata da adeguate documentazioni e motivazioni rispetto ad un’impostazione meramente quantitativa che prevede l’attribuzione di punteggi.

Avendo applicato un sistema di misurazione degli indicatori di rischio di natura "qualitativa" è stato possibile applicare una scala di valutazione di tipo ordinale: alto, medio, basso. Ogni misurazione è stata adeguatamente motivata alla luce dei dati e delle evidenze raccolte. La misurazione dei singoli indicatori ha condotto alla valutazione complessiva del livello di rischio. Il valore complessivo ha avuto lo scopo di fornire una “misurazione sintetica” e, anche in questo caso, è stata usata la scala di misurazione ordinale (basso, medio, alto). Nella valutazione i criteri seguiti sono stati i seguenti:

 

a)qualora, per un dato processo, erano ipotizzabili più eventi rischiosi con un diverso livello di rischio, è stato fatto riferimento al valore più alto nello stimare l’esposizione complessiva del rischio;

 

b) è stato evitato che la valutazione si sia basata sulla media dei singoli indicatori; di converso è stato fatto prevalere il giudizio qualitativo rispetto ad un mero calcolo matematico. In ogni caso si dà atto che la misurazione operata è stata adeguatamente motivata alla luce dei dati e delle evidenze raccolte.

 

 

LIVELLO DI RISCHIO

SIGLA CORRISPONDENTE

Rischio basso

B

Rischio moderato

M

Rischio alto

A

 

Nella fase di ponderazione del rischio sono state individuate le azioni da intraprendere per ridurre il grado di rischio; le priorità di trattamento, considerando gli obiettivi dell’organizzazione e il contesto in cui la stessa opera, attraverso il loro confronto. Per quanto concerne le azioni, al termine della valutazione del rischio, sono state soppesate diverse opzioni per ridurre l’esposizione di processi e attività alla corruzione.

L’attuazione delle azioni di prevenzione ha avuto come obiettivo la riduzione del rischio residuo ad un livello quanto più prossimo allo zero. Per quanto concerne la definizione delle priorità di trattamento, nell’impostare le azioni di prevenzione è stato tenuto di conto del livello di esposizione al rischio e si è proceduto in ordine via via decrescente, iniziando dalle attività che hanno presentato un’esposizione più elevata fino ad arrivare al trattamento di quelle con un rischio più contenuto.

In questa fase è stato ritenuto di assegnare la massima priorità agli oggetti di analisi che hanno ottenuto una valutazione complessiva di rischio molto alto A ("rischio alto") procedendo, poi, in ordine decrescente di valutazione secondo la scala ordinale. Prevedere eventuali "misure specifiche" per gli oggetti di analisi con valutazione pari a A.

 

Il trattamento del rischio e LE misure di prevenzione

 

Nell’anticorruzione e antiriciclaggio, il trattamento del rischio e la previsione delle misure di prevenzione sono funzionali ad individuare i correttivi e le modalità più idonee a prevenire i rischi, sulla base delle priorità emerse in sede di valutazione degli eventi rischiosi. La fase di individuazione delle misure è stata impostata avendo cura di contemperare anche la sostenibilità della fase di controllo e di monitoraggio delle misure stesse, onde evitare la pianificazione di misure astratte e non attuabili.

Le misure possono essere "generali" o "specifiche". La prima fase del trattamento del rischio si è svolta con l'obiettivo di identificare le misure di prevenzione della corruzione, in funzione delle criticità rilevate in sede di analisi. In questa fase, dunque, l’amministrazione, attraverso i suoi Dirigenti, è stata chiamata ad individuare le misure più idonee a prevenire i rischi individuati, in funzione del livello di rischio e dei loro fattori abilitanti.

L’obiettivo di questa prima fase si è sostanziato nell’individuazione dell’elenco delle possibili misure di prevenzione della corruzione abbinate a quei rischi ritenuti prioritari, comprese le attività del processo cui si riferiscono. Conformemente alla declaratoria delle misure di prevenzione come consigliate da ANAC. E' stato fatto applicazione sia delle misure "generali" che di quelle "specifiche":

 

1) controllo;

2) trasparenza;

3) definizione e promozione dell’etica e di standard di comportamento;

4) regolamentazione;

5) semplificazione;

6) formazione;

7) sensibilizzazione e partecipazione;

8) rotazione;

9) segnalazione e protezione;

10) disciplina del conflitto di interessi e pantouflage

11)regolazione dei rapporti con i “rappresentanti di interessi particolari” (lobbies).

 

Nella identificazione delle misure di prevenzione i Dirigenti con il supporto del RPCT si sono attenuti ai seguenti criteri.

 

  • Presenza ed adeguatezza di misure o di controlli specifici pre-esistenti sul rischio individuato e sul quale si intende adottare misure di prevenzione della corruzione: al fine di evitare la stratificazione di misure che possono rimanere inapplicate, prima dell’identificazione di nuove misure, è stata posta in essere un’analisi sulle eventuali misure previste nella sezione di PIAO 2023-25 e su eventuali controlli già esistenti per valutarne il livello di attuazione e l’adeguatezza rispetto al rischio e ai suoi fattori abilitanti; solo in caso contrario si è proceduto nel senso di identificare nuove misure; in caso di misure già esistenti e non attuate, è stato considerato che la priorità è la loro attuazione, mentre in caso di inefficacia delle stesse ne sono state analizzate le motivazioni sottese.

  • Capacità di neutralizzazione dei fattori abilitanti il rischio: l’identificazione della misura di prevenzione più opportuna ha rappresentato la conseguenza logica di una adeguata comprensione dei fattori abilitanti l’evento rischioso.

  • Sostenibilità economica e organizzativa delle misure: l’identificazione delle misure di prevenzione ha tenuto di conto della capacità attuativa della struttura amministrativa di riferimento.

  • Adattamento alle caratteristiche specifiche dell’organizzazione ed al contesto eccezionale di crisi sanitaria ed economica: l’identificazione delle misure di prevenzione ha considerato le esigenze organizzative e di contesto peculiari dell’Amministrazione, anche con particolare riferimento alla “situazione pandemica” che ha imposto l’utilizzo anche di procedimenti amministrativi in deroga rispetto ai consueti moduli procedimentali ordinari.

Le misure sono riepilogate nella TABELLA, in fondo alla sezione 2, denominata Tabella sulla programmazione delle misure generali e/o specifiche. Le misure sono elencate e descritte nella colonna E della suddetta tabella. Per ciascun oggetto di analisi è stata individuata e programmata almeno una misura di contrasto o prevenzione, secondo il criterio suggerito da ANAC circa il "miglior rapporto costo/efficacia".

La seconda fase del trattamento del rischio si è concretizzata nel programmare adeguatamente e operativamente le più opportune misure di prevenzione. La programmazione delle misure consente, inoltre, di creare una rete di responsabilità diffusa rispetto alla definizione e attuazione della strategia di prevenzione della corruzione, principio chiave perché tale strategia diventi parte integrante dell’organizzazione e non diventi fine a se stessa.

La programmazione delle misure preventive ha considerato i seguenti aspetti descrittivirilevanti:

 

  • Fasi o modalità di attuazione della misura: laddove la misura sia particolarmente complessa e necessiti di varie azioni per essere adottata e presuppone il coinvolgimento di più attori, ai fini di una maggiore responsabilizzazione dei vari soggetti coinvolti, è stato opportuno valutare di indicare le diverse fasi per l’attuazione, cioè l’indicazione dei vari passaggi con cui l’amministrazione intende adottare la misura;

  • Tempistica di attuazione della misura o delle sue fasi: la misura deve essere scadenzata nel tempo; ciò consente ai soggetti che sono chiamati ad attuarla, così come ai soggetti chiamati a verificarne l’effettiva adozione (in fase di monitoraggio), di programmare e svolgere efficacemente tali azioni nei tempi previsti;

  • Responsabilità connesse all’attuazione della misura: in un’ottica di responsabilizzazione di tutta la struttura organizzativa e dal momento che diversi uffici possono concorrere nella realizzazione di una o più fasi di adozione delle misure, occorre indicare chiaramente quali sono i responsabili dell’attuazione della misura, al fine di evitare fraintendimenti sulle azioni da compiere per la messa in atto della strategia di prevenzione della corruzione.

 

Nella già citata tabella consultabile in fondo alla sezione 2 - Tabella sulla programmazione delle misure generali e/o specifiche” – si ritrova la descrizione per ciascun oggetto di analisi nella colonna F ("Programmazione delle misure"). Come già realizzato nel corso del precedente PTPCT, ogni Dirigente di Settore dovrà compiutamente attuare nonché monitorare e rendicontare nei termini previsti dalla normativa e/o dall’ANAC e/o dalla presente sezione del PIAO e/o secondo specifiche direttive del RPCT, anche per il tramite del Funzionario delegato, le sotto-elencate misure di prevenzione trasversali a tutte le aree di rischio e di stretta natura micro-organizzativa rientranti, comunque, nelle 11 categorie di misure preventive esemplificate da ANAC nell'ambito dei PNA vigenti, precedentemente dettagliate e compiutamente previste nell’ambito della TABELLA citata.

La validità delle misure preventive trasversali/organizzative di previste e specificate è esattamente la stessa del triennio precedente.

 

 le misure generali

 

Le misure generali intervengono in maniera trasversale sull’intera amministrazione e si caratterizzano per la loro incidenza sul sistema complessivo della prevenzione della corruzione. Tali misure presidiano o comunque sono applicabili in ogni processo individuato nei limiti della compatibilità, se ne riporta un elenco e poi a seguire la descrizione puntuale misura per misura.

 

  • Il codice di comportamento

  • Gli indirizzi in relazione alla prevenzione dei conflitti di interesse, reali e potenziali

  • Gli indirizzi in relazione ai rapporti col pubblico

  • Gli indirizzi in relazione alla correttezza e il buon andamento del servizio

  • Gli indirizzi in merito alla collaborazione attiva dei dipendenti per prevenire fenomeni di corruzione e di malamministrazione

  • Gli indirizzi in merito al comportamento nei rapporti privati

  • Gli indirizzi in merito alle forme di lavoro agile

  • L’inconferibilità e l’incompatibilità di incarichi

  • La formazione di commissioni e le assegnazioni agli uffici

  • I conflitti di di interesse e il divieto di pantouflage

  • La formazione del personale

  • La rotazione ordinaria del personale

  • La rotazione straordinaria del personale

  • Misure organizzative per i procedimenti amministrativi

  • Misure organizzative di controllo

  • La tutela del dipendente che segnala illeciti

  • ll codice di comportamento

    • Tra le misure generali di prevenzione della corruzionei codici di comportamentorivestono nella strategia delineata dalla L. 190/2012 un ruolo importante, costituendo lo strumento che più di altri si presta a regolare le condotte dei funzionari e orientare il loro operato in senso eticamente corretto ed in funzione di garanzia della legalità, anche attraverso specifiche disposizioni relative all'assolvimento degli obblighi di trasparenza e delle misure previste nel Piano. Il vigente Codice di comportamento della Provincia di Lucca è stato approvato con delibera G.P. 297 del 23/12/2013

L’ANAC con propria delibera n. 177 del 17 febbraio 2020, ha approvato le nuove “Linee guida in materia di codici di comportamento delle amministrazioni pubbliche” e pertanto, al fine di recepire quando in esse indicato, si individuano di seguito alcune linee di indirizzo per l’aggiornamento del Codice da effettuarsi a cura dell’Ufficio Personale della Provincia, competente sia della redazione che a fornire indicazioni per la sua conoscenza e corretta applicazione. L’indirizzo generale è quello di integrare i doveri individuati dal codice nazionale, con riferimento alle peculiarità del ente, introducendo anche regole di comportamento per le forme di lavoro agile in costante aumento. Gli ambiti generali previsti dal codice nazionale cui è possibile definire i doveri riguardo alla propria struttura organizzativa sono le seguenti:

a) prevenzione dei conflitti di interesse, reali e potenziali;

b) rapporti col pubblico;

c) correttezza e buon andamento del servizio;

d) collaborazione attiva dei dipendenti e degli altri soggetti cui si applica il codice per prevenire fenomeni di corruzione e di malamministrazione;

e) comportamento nei rapporti privati.

Le disposizioni nazionali al fine di prevenire i conflitti di interesse reale e potenziale possono essere integrate con: la definizione dei modi con cui rendere le dichiarazioni; l’indicazione di una soglia minima di rilevanza delle attività di collaborazione retribuita pregressa o degli interessi attuali da ricomprendere nella dichiarazione; la previsione della possibilità di operare verifiche; il dovere di comunicare tempestivamente eventuali variazioni delle dichiarazioni già presentate; misure che possono essere adottate, con l’eventuale coinvolgimento del RPCT, per rimuovere il conflitto di interessi, quando assume un carattere strutturale. Anche le prescrizioni contenute all’art. 5 del codice nazionale rubricato «Partecipazione ad associazioni e organizzazioni» possono ricondursi alla categoria delle previsioni volte a prevenire i conflitti di interessi, è opportuno quindi che i codici di amministrazione individuino gli ambiti di interesse privato che possono interferire con l’attività dell’ufficio, allo scopo di rendere più semplice la identificazione delle adesioni soggette all’obbligo di comunicazione e stabiliscano termini e modi in cui le adesioni devono essere comunicate all’ufficio.

Inoltre, le disposizioni integrative contenute nei codici di amministrazione possono collegare il dovere di comunicazione della adesione ad associazioni ed organizzazioni al potere dell’amministrazione d’appartenenza di adottare tutte quelle misure, quali l’assegnazione ad altro ufficio, l’obbligo di astensione, la rotazione, che si rendessero necessarie per prevenire la possibilità che l’adesione all’associazione/organizzazione, in se stessa lecita e libera, possa determinare situazioni di conflitto di interessi reale o potenziale. Un' analoga finalità di prevenzione di conflitti di interesse nei contratti e negli atti negoziali è perseguita dall’art. 14 del codice nazionale, nel quale vengono richiamati doveri che dovrebbero essere specificati e integrati anche alla luce della evoluzione della normativa in materia di contratti pubblici ed in particolare delle previsioni contenute all’art. 42 «Conflitto di interesse» del D.lgs. 50/2016.

Il codice comportamentale della Provincia dovrà essere aggiornato in conseguenza delle modifiche apportate al DPR n.62/2013.

Gli indirizzi in relazione ai rapporti col pubblico. Si possono prevedere specifici doveri cui il dipendente deve attenersi nel rapporto con i cittadini/utenti che inoltrano reclami e segnalazioni, ovvero orientino positivamente le condotte di chi ha diretti contatti con il pubblico verso comportamenti che facilitino gli interessati nello svolgimento di attività amministrative o ne semplifichino l’attuazione. Anche il dovere di impiegare un linguaggio chiaro e comprensibile potrebbe essere richiamato dal codice di amministrazione. Nell’ambito dei comportamenti da assumere nei rapporti con il pubblico, soprattutto negli enti di media/grande dimensione, potrebbe valutarsi l’utilità di disciplinare i rapporti con gli organi di informazione sugli argomenti istituzionali individuando i soggetti cui spetta curare i rapporti con i media e le agenzie di stampa e quindi definire il comportamento che deve essere assunto dai dipendenti e dagli altri soggetti cui si applica il codice.

Gli indirizzi in relazione alla correttezza e il buon andamento del servizio. Si può integrare il codice di comportamento con la previsione secondo cui i destinatari del codice mantengono la funzionalità e il decoro degli ambienti di lavoro, utilizzano gli oggetti, le attrezzature e gli strumenti esclusivamente per finalità lavorative, e adottano comportamenti volti alla riduzione degli sprechi e al risparmio energetico. Inoltre preso atto del rilievo che oggi riveste l’utilizzo di social network, l'amministrazione può valutare di integrare questo ambito, ad esempio, con il dovere di accedere ai social network nel rispetto delle regole interne che dettano permessi e divieti di utilizzo delle piattaforme social. O, ancora, prevedendo che i destinatari del codice si astengono dal rendere pubblico con qualunque mezzo, compresi il web o i social network, i blog o i forum, commenti, informazioni e/o foto/video/audio che possano ledere l’immagine dell’amministrazione, l’onorabilità dei colleghi, nonché la riservatezza o la dignità delle persone.

Gli indirizzi in merito alla collaborazione attiva dei dipendenti per prevenire fenomeni di corruzione e di malamministrazione. Nel codice di comportamento nazionale la collaborazione attiva per la prevenzione della corruzione e di fatti, situazioni e condizioni ad essa prodromici è oggetto di prescrizioni generiche riguardanti l’osservanza delle misure contenute nella presente sezione del PIAO, la collaborazione con il RPCT, l’obbligo di denunciare e di segnalare gli illeciti (art. 8), l’osservanza dei doveri in materia di trasparenza, di pubblicazione, di tracciabilità (art. 9). L'amministrazione quindi deve declinare nel proprio codice, in relazione alle aree di rischio specifiche e alle relative misure introdotte, i doveri di comportamento che i dipendenti e gli altri soggetti cui si applica il codice sono tenuti ad osservare, tra cui l’obbligo per i dipendenti di comunicare all’Amministrazione la sussistenza nei propri confronti di provvedimenti di rinvio a giudizio.

Gli indirizzi in merito al comportamento nei rapporti privati

I codici di amministrazione possono utilmente indicare i comportamenti che i propri dipendenti e gli altri soggetti tenuti al rispetto degli stessi devono evitare di porre in essere, anche in ragione delle funzioni proprie di ciascuna amministrazione o di ciascuna carica, allo scopo di chiarire i confini tra consentito e non consentito. Il codice può richiamare, con riguardo ai rapporti del dipendente con altre amministrazioni il divieto del dipendente di: promettere uno scambio di favori; chiedere di parlare con i superiori facendo leva sulla propria posizione gerarchica; diffondere informazioni lesive dell’immagine e dell’onorabilità dei colleghi; chiedere ed offrire raccomandazioni e presentazioni. Quanto ai rapporti con soggetti privati, invece, il codice può precisare il divieto di anticipare il contenuto e l’esito di procedimenti; avvantaggiare o svantaggiare i competitori; facilitare terzi nel rapporto con il proprio ufficio o con altri uffici; partecipare a incontri e convegni, a titolo personale, aventi ad oggetto l’attività dell’amministrazione di appartenenza, senza averla preventivamente informata.

Gli indirizzi in merito alle forme di lavoro agile

A seguito del veloce affermarsi delle forme di lavoro agile anche per effetto dell’emergenza sanitaria da Covid 19, sarà utile prevedere nuove norme di comportamento che disciplinano queste modalità di servizio. Il dipendente lavoratore agile è tenuto, per quanto compatibile con tale modalità di esecuzione della prestazione, ad osservare le prescrizioni contenute nel codice di comportamento, svolgendo le proprie attività garantendo i risultati previsti dal progetto di lavoro agile, sia in qualità sia in tempi di realizzazione e collaborando in tutte le fasi di gestione e di realizzazione del suo progetto individuale. Il lavoratore agile è tenuto a segnalare tempestivamente al proprio responsabile eventuali criticità o impedimenti che rendono difficoltoso o impossibile il raggiungimento dei risultati, proponendo situazioni migliorative per rendere più efficace la sua attività in modalità agile.

Il lavoratore agile deve comunicare immediatamente al proprio dirigente l’eventualità di trovarsi non episodicamente in una situazione di scarso carico di lavoro nello svolgimento del lavoro agile, rendendosi disponibile a svolgere attività aggiuntive anche a supporto di altri settori o servizi della Provincia Il lavoratore agile durante lo svolgimento della propria attività con tale modalità deve garantire la propria contattabilità negli orari stabiliti e con i mezzi definiti, quali ad esempio posta elettronica, telefono dell’ufficio, cellulare di servizio o personale.

Il Codice di comportamento deve essere applicato non solo da parte dei lavoratori comunali ma anche da parte di collaboratori, consulenti, incaricati e, in genere, per chi presta la propria opera nell'organizzazione comunale in virtù di rapporti diversi. Per l’attuazione di tale misura, nei relativi contratti e/o disciplinari di incarico devono essere inseriti: l’espresso riferimento al dovere di rispetto degli obblighi previsti dal Codice; le clausole di risoluzione e decadenza dagli incarichi nei casi più gravi di inosservanza.

L’inconferibilità e l’incompatibilità di incarichi

La Provincia applica la disciplina recata dagli articoli 50 comma 10, 107 e 109 TUEL dagli articoli 13-27 del dlgvo 165/2001. Applica, inoltre, le disposizioni del dlgvo 39/2013 e in particolare l’art.20 rubricato “dichiarazione sulla insussistenza di cause di inconferibilità o incompatibilità”.

La formazione di commissioni e le assegnazioni agli uffici

L'art. 35-bis del d.lgs. 165/2001 pone condizioni ostative per la partecipazione a commissioni di concorso o di gara e per lo svolgimento di funzioni direttive in riferimento agli uffici considerati a più elevato rischio di corruzione. La norma in particolare prevede che coloro che siano stati condannati, anche con sentenza non passata in giudicato, per i reati previsti nel Capo I del Titolo II del libro secondo del Codice penale:

a) non possano fare parte, anche con compiti di segreteria, di commissioni per l'accesso o la selezione a pubblici impieghi;

b) non possano essere assegnati, anche con funzioni direttive, agli uffici preposti alla gestione delle risorse finanziarie, all'acquisizione di beni, servizi e forniture,

c) non possano essere assegnati, anche con funzioni direttive, agli uffici preposti alla concessione o all'erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari o attribuzioni di vantaggi economici a soggetti pubblici e privati;

d) non possano fare parte delle commissioni per la scelta del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi, per la concessione o l'erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari, nonché per l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere.

Pertanto, si conferma nel presente Piano la misura secondo cui ogni commissario e/o responsabile all’atto della designazione sarà tenuto a rendere, ai sensi del DPR 445/2000, una dichiarazione di insussistenza delle condizioni di incompatibilità di cui sopra. La Provincia, per tramite del dirigente competente, verifica la veridicità di tutte le suddette dichiarazioni. Delle suddette attività ogni dirigente competente dovrà relazionarne al RPCT con cadenza semestrale.

Gli incarichi extra-istituzionali

In via generale i dipendenti pubblici con rapporto di lavoro a tempo pieno e indeterminato non possono intrattenere altri rapporti di lavoro dipendente o autonomo o svolgere attività che presentano i caratteri dell’abitualità e professionalità o esercitare attività imprenditoriali, secondo quanto viene stabilito dall’art. 60 e seguenti del DPR 10 gennaio 1957, n. 3 Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato.

La possibilità di svolgere incarichi retribuiti conferiti da altri soggetti pubblici o privati è regolata dalle disposizioni dell’art. 53 del D.Lgs 165/2000. Si prevede un regime di autorizzazione da parte dell’amministrazione di appartenenza sulla base di criteri oggettivi e predeterminati volti ad evitare che le attività extra istituzionali possano determinare situazioni idonee a compromettere il buon andamento dell’azione amministrativa e generare condotte non conformi.

La Provincia ha approvato con Decreto Deliberativo n. 76 del 30 settembre 2020 il “Regolamento sugll'ordinamento generale degli uffici e dei servizi” di cui al capo III “Autorizzazione agli incarichi”.

I conflitti di di interesse e il divieto di pantouflage

L’art. 6 bis della Legge n. 241 del 1990 stabilisce che “Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale”. L’art.7 del D.P.R. 62/2013, Codice di comportamento nazionale, così recita: “Il dipendente si astiene dal partecipare all'adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere interessi propri, ovvero di suoi parenti affini entro il secondo grado, del coniuge o di conviventi oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale, ovvero, di soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa pendente o grave inimicizia o rapporti di credito o debito significativi, ovvero di soggetti od organizzazioni di cui sia tutore, curatore, procuratore o agente, ovvero di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati, società o stabilimenti di cui egli sia amministratore o gerente o responsabile. Il dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza. Sull'astensione decide il responsabile dell’ufficio di appartenenza”. Tale disposizione contiene una tipizzazione delle relazioni personali o professionali sintomatiche del possibile conflitto di interesse. Essa contiene anche una clausola di carattere generale in riferimento a tutte le ipotesi in cui si manifestino “gravi ragioni di convenienza”. Nel codice comportamentale della Provincia vengono inserite le disposizioni operative per far emergere possibili conflitti d’interesse e previste le modalità procedurali da seguire, se vi sono i presupposti per l’astensione. Pantouflage, ovvero definizione delle modalità per verificare il rispetto del divieto di svolgere attività incompatibili a seguito della cessazione del rapporto.

L’ art. 53, comma 16 ter, del D.Lgs. n. 165 del 2001, introdotto dall’art.1, comma 42, della Legge 190/2012 prevede il divieto di svolgere attività incompatibili a seguito della cessazione del rapporto di pubblico impiego per i dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, abbiano esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni. Lo scopo della norma è quello di scoraggiare comportamenti impropri del dipendente, che durante il periodo di servizio potrebbe precostituirsi situazioni lavorative vantaggiose presso i soggetti privati con cui entra in contatto e di ridurre il rischio che soggetti privati possano esercitare pressioni o condizionamenti nello svolgimento dei compiti istituzionali, prospettando al dipendente di un'amministrazione opportunità di assunzione o incarichi una volta cessato il servizio.

ANAC ha fornito i seguenti chiarimenti in sede di aggiornamento del PNA 2018, che nel presente piano si intendono recepite:

 

  • il divieto fa riferimento a qualsiasi tipo di rapporto di lavoro professionale

  • sono considerati dipendenti delle pubbliche amministrazioni anche i soggetti titolari di uno degli incarichi considerati nel Dlgs 39/2013 (art. 21), ivi compresi i soggetti esterni con i quali l'amministrazione stabilisce un rapporto di lavoro subordinato, autonomo.

  • i dipendenti con poteri autoritativi e negoziali sono i dirigenti firmatari dei provvedimenti ma anche coloro che abbiano partecipato al procedimento.

  • Sono ricompresi tutti gli atti volti a concedere in generale vantaggi o utilità al privato, quali autorizzazioni, concessioni, sovvenzioni, sussidi e vantaggi economici di qualunque genere.

  • Tra i soggetti privati destinatari dell'attività della PA rientrano anche i soggetti che, pur formalmente privati, sono partecipati o controllati da una PA.

  • La Provincia di Lucca adotta i seguenti criteri:

inserire in tutti i contratti di assunzione del personale una apposita clausola che prevede il divieto in capo al dipendente di prestare attività lavorativa (a titolo di lavoro subordinato o autonomo) per i tre anni successivi alla cessazione del rapporto di lavoro nei confronti dei destinatari di provvedimenti adottati o di contratti conclusi con l’apporto decisionale del dipendente stesso;

inserire nei bandi gara o negli atti prodromici agli affidamenti di contratti pubblici (anche mediante procedura negoziata), una apposita clausola che impedisca la partecipazione ai soggetti che hanno concluso contratti di lavoro subordinato o autonomo, ad ex dipendenti che hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto della medesima pubblica amministrazione per il triennio successivo alla cessazione del rapporto;

nei procedimenti relativi ad appalti pubblici il responsabile unico del procedimento nonché la Commissione giudicatrice, per quanto di rispettiva competenza, devono disporre l’esclusione dei soggetti nei cui confronti sia emersa la situazione di cui al punto precedente.

prevedere, nei bandi gara o negli atti prodromici agli affidamenti di contratti pubblici, tra le dichiarazioni da rendere ai fini della partecipazione alla procedura di affidamento, anche la seguente: “dichiara di essere a conoscenza di quanto previsto dal combinato disposto dell’art. 53, comma 16-ter del D.Lgs. n.165/2001 e dell’art. 21 del D.Lgs. n. 39/2013”;

inserire in tutti i contratti d’appalto la seguente clausola: “Ai sensi dell’art. 53, comma 16-ter del D.Lgs. n. 165/2001, l’aggiudicatario, sottoscrivendo il presente contratto, attesta di non aver concluso contratti di lavoro subordinato o autonomo e comunque di non aver attribuito incarichi, per il triennio successivo alla cessazione del rapporto, ad ex dipendenti del comune committente, che hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto della pubblica amministrazione nei propri confronti”.

Previsione di una dichiarazione da sottoscrivere al momento della cessazione dal servizio o dall’incarico, con cui il dipendente si impegna al rispetto del divieto di pantouflage, allo scopo di evitare eventuali contestazioni in ordine alla conoscibilità della norma.

La formazione del personale finalizzata a prevenire e contrastare fenomeni di corruzione verrà organizzata su due livelli:

  • livello generale, rivolto a tutti i dipendenti: riguarderà l'aggiornamento delle competenze (approccio contenutistico) e le tematiche dell'etica e della legalità (approccio valoriale);

  • livello specifico, rivolto al responsabile della prevenzione, ai dirigenti e funzionari addetti alle aree a rischio: riguarderà le politiche, i programmi e i vari strumenti utilizzati per la prevenzione e tematiche settoriali, in relazione al ruolo svolto da ciascun soggetto nell'amministrazione.

In tale contesto il Funzionario dell’Ufficio di Segreteria si occuperà di aggiornare le competenze dei Servizi competenti nell’ambito dei livelli formativi come sopra individuati, ferma rimanendo la possibilità di utilizzare percorsi formativi esterni, previa valutazione di opportunità da parte del RPCT.

La rotazione ordinaria del personale riduce il rischio che il dipendente pubblico, occupandosi per lungo tempo dello stesso tipo di attività ed instaurando relazioni sempre con gli stessi utenti, possa essere sottoposto a pressioni esterne o comunque all’instaurarsi di rapporti potenzialmente esposti a dinamiche corruttive. La rotazione del personale deve avvenire in primis in relazione alle aree a più elevato rischio di corruzione, cioè quelle aree di attività relative ai processi codificati con rischio “ALTO”, all’esito del processo di valutazione del rischio. Nel corso del 2020 la Provincia è stata protagonista di una sostanziale riorganizzazione che ha comportato lo spostamento di uffici o unità organizzative da un settore ad un altro, con conseguente passaggio di dipendenti sotto la direzione di un diverso dirigente. Nel corso del 2022 sono cessati n. 3 dirigenti, 2 dei quali rimpiazzati con nuove professionalità.

Per quanto riguarda la rotazione dei dirigenti, da effettuarsi tramite Decreto presidenziale, si dovrà procedere, di norma, almeno ogni 5 anni. Rispetto a quella relativa ai responsabili dei procedimenti, da effettuarsi con provvedimento del dirigente competente, si dovrà procedere, di norma, almeno ogni 3 anni.

Per il personale del comparto, ogni dirigente è chiamato a valutare, compatibilmente con le esigenze di servizio, la possibilità di una concreta programmazione della rotazione. Qualora, per motivate ragioni organizzative non fosse possibile assicurare la rotazione, il dirigente dovrà adottare misure alternative tali da garantire comunque la riduzione del rischio, quali ad esempio la promozione di modalità operative da parte dei dirigenti che favoriscano una maggiore condivisione delle attività fra gli operatori, evitando così l’isolamento di certe mansioni e favorendo la trasparenza “interna” delle attività con l’articolazione delle competenze.

 

In tal senso viene indicato ai dirigenti:

  • la programmazione, con la collaborazione dell’ufficio risorse umane, di percorsi formativi per accrescere l’interscambiabilità del personale e superare così l’impossibilità di ruotare il personale.

  • l’ assegnazione con metodo casuale delle pratiche al fine di evitare che vengano assegnate al medesimo dipendente le istanze provenienti dallo stesso presentatore

  • la formalizzazione, in via preventiva, di direttive precise per l’istruttoria al fine di standardizzare le procedure e ridurre così la discrezionalità nell’ambito del processo;

  • l’attuazione di una corretta articolazione dei compiti e delle competenze per evitare che l’attribuzione di più mansioni e più responsabilità in capo ad un unico soggetto non finisca per esporre l’amministrazione a rischi di errori o comportamenti scorretti;

  • l’utilizzo di meccanismi di condivisione delle fasi procedimentali. Ad esempio il funzionario istruttore può essere affiancato da un altro funzionario, in modo che, ferma restando l’unitarietà della responsabilità del procedimento a fini di interlocuzione esterna, più soggetti condividano le valutazioni degli elementi rilevanti per la decisione finale dell’istruttoria, assicurando altresì un intervento diretto del Dirigente nell’istruttoria;

  • l’utilizzo di meccanismi di collaborazione tra diversi ambiti su atti potenzialmente critici, ad elevato rischio (lavoro in team che favorisce, nel tempo, anche la circolarità delle informazioni e la trasparenza interna delle attività);

  • l'utilizzo di check-list volte a tracciare il flusso degli atti e i soggetti che hanno partecipato alla decisione finale;

La rotazione straordinaria del personale è prevista nel caso di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva. Si tratta di una misura a carattere cautelare tesa a garantire che nell’area ove si sono verificati i fatti oggetto del procedimento penale o disciplinare siano attivate misure idonee di prevenzione del rischio corruttivo. L’amministrazione ha l’obbligo (art. 16 co.1 lettera l quater del D.Lgs 165/2000) di assegnare ad altro servizio il personale sospettato di condotte di natura corruttiva, che abbiano o meno rilevanza penale, con provvedimento motivato.

In caso di notizia formale di avvio di procedimento penale a carico di un dipendente e in caso di avvio di procedimento disciplinare per fatti di natura corruttiva, ferma restando la possibilità di adottare la sospensione del rapporto, si interverrà come segue:

per il personale dirigenziale con decreto motivato del Presidente della Provincia verrà effettuato il passaggio ad altro incarico ai sensi del combinato disposto dell’art. 16, comma1, lett. l quater, e dell’art. 55 ter, comma 1 del D.lgs 165/2001;

per il personale non dirigenziale si procederà all’assegnazione ad altro servizio ai sensi del citato art. 16, comma1, lettera l quater con atto del Dirigente del personale, sentito il Segretario/Direttore generale.

Ai fini di una corretta e puntuale applicazione della misura, negli indirizzi forniti per l’aggiornamento del Codice comportamentale della Provincia, è stato inserito l’obbligo per i dipendenti di comunicare all’Amministrazione la sussistenza nei propri confronti di provvedimenti di rinvio a giudizio. In ogni caso, per tutti i profili che attengono alla rotazione straordinaria e alle altre misure connesse con procedimenti a carico del funzionario, il presente Piano rinvia alla delibera ANAC 215/2019 recante «Linee guida in materia di applicazione della misura della rotazione straordinaria di cui all’art. 16, comma 1, lettera l-quater, del d.lgs. n. 165 del 2001».

Misure organizzative per i procedimenti amministrativi valide per i procedimenti:

  • Determinazione della durata dei procedimenti amministrativi di competenza e misurazione della durata effettiva degli stessi secondo le previsioni dell’art. 2 della L.241/1990 come novellata dal D.L. 76/2020 convertito in L.120/2020 (Decreto “Semplificazioni”);

  • Assegnazione delle pratiche agli istruttori con meccanismo casuale;

  • Definizione preventiva da parte del dirigente delle interpretazioni che si intende dare rispetto a questioni dibattute: circolari sull’esercizio della discrezionalità amministrativa.

  • Distinzione tra responsabile del procedimento e firmatario del provvedimento finale;

  • Rotazione dei responsabili del procedimento e/o dei dipendenti addetti all’istruttoria sui procedimenti più a rischio;

  • Presenza di più funzionari/istruttori in occasione dello svolgimento dei procedimenti più sensibili previamente indicati dai Dirigenti;

Per garantire l’acquisizione della massima efficacia delle misure di prevenzione ogni Dirigente con specifici atti di micro-organizzazione, ai sensi dell’art. 5 comma 2 del dlgs 165/2001, dovrà coinvolgere i propri collaboratori nella fase attuativa e di monitoraggio dell’efficacia delle stesse, con particolare riferimento a:

 

  • Verifica delle situazioni di assenza di conflitti di interesse e obbligo di astensione da parte dei propri collaboratori.

  • Controllo atti con verifica a campione e utilizzo schema di riferimento (controllo di regolarità amministrativa)

  • Monitoraggio circa l’assenza di situazioni di pantouflage nel rispetto dell’art.53 comma 16 ter del Dlgs .165/2001 negli atti di gara e negli atti di incarico . Verifica su incarichi extra-ufficio non autorizzati al proprio personale ai sensi e per gli effetti dell’art. 53 del Dlgs 165/2001

  • Monitoraggio sui tempi di conclusione dei procedimenti e misurazione della relativa durata per determinarne l’eventuale scostamento;

La tutela del dipendente che segnala illeciti. L’articolo 54 bis “Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti”, del D. Lgs. 165/2001, introdotto dall’art. 1, comma 51, della legge 190/2012 (cd. legge anticorruzione) e da ultimo sostituito col D. Lgs. 179/2017 ha introdotto nel nostro ordinamento una misura finalizzata a favorire l’emersione di fattispecie di illecito, nota nei paesi anglosassoni come whistleblowing. Con l’espressione whistleblower si fa riferimento al dipendente di un’amministrazione che segnala agli organi legittimati ad intervenire violazioni o irregolarità commesse ai danni dell’interesse pubblico.

La segnalazione (cd. whistleblowing), nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione, è un atto di manifestazione di senso civico, attraverso cui il dipendente pubblico contribuisce all’emersione e alla prevenzione di rischi e situazioni pregiudizievoli per l’amministrazione di appartenenza e, di riflesso, per l’interesse pubblico collettivo. Il whistleblowing è la procedura volta a incentivare le segnalazioni e a tutelare, proprio in ragione della sua funzione sociale, il whistleblower. Lo scopo principale del whistleblowing è quello di prevenire o risolvere un problema internamente e tempestivamente.

La norma garantisce la tutela del segnalante attraverso tre principi generali:

  • il divieto di adozione di misure ritorsive e/o discriminatorie nei confronti del segnalante.

  • la previsione che la segnalazione è sottratta al diritto di accesso;

  • la tutela dell’anonimato;

L’obiettivo perseguito è quello di rimuovere i fattori che possono ostacolare o disincentivare il ricorso all’istituto, quali i dubbi e le incertezze circa la procedura da seguire e i timori di ritorsioni o discriminazioni. Possono essere oggetto della segnalazione non solo fatti tali da configurare fattispecie di reato, ma ogni situazione in cui, a prescindere dalla rilevanza penale, venga in evidenza l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati, nonché i fatti in cui – a prescindere dalla rilevanza penale – venga in evidenza un mal funzionamento dell’amministrazione a causa dell’uso a fini privati delle funzioni attribuite, ivi compreso l’inquinamento dell’azione amministrativa ab esterno. A titolo meramente esemplificativo si fa riferimento ai casi di sprechi, nepotismo, demansionamenti, ripetuto mancato rispetto dei tempi procedimentali, assunzioni non trasparenti, irregolarità contabili, false dichiarazioni, violazione delle norme ambientali e di sicurezza sul lavoro.

La segnalazione può dunque riguardare azioni od omissioni, commesse o tentate:

  • suscettibili di arrecare pregiudizio ai cittadini o ai dipendenti o ad altri soggetti che svolgono la loro attività presso l’Ente.

  • suscettibili di arrecare un danno alla salute o sicurezza dei dipendenti, utenti e cittadini o di arrecare un danno all’ambiente;

  • suscettibili di arrecare un pregiudizio all’immagine dell’Ente o di altra Amministrazione;

  • suscettibili di arrecare un pregiudizio patrimoniale all’amministrazione di appartenenza o di altra Amministrazione;

  • poste in essere in violazione dei Codici di comportamento o di altre disposizioni e circolari dell’Ente in via disciplinare;

  • penalmente rilevanti;

Le condotte illecite segnalate, comunque, devono riguardare situazioni di cui il soggetto sia venuto direttamente a conoscenza «in ragione del rapporto di lavoro» e, quindi, ricomprendono certamente quanto si è appreso in virtù dell’ufficio rivestito, ma anche eventuali notizie che siano state acquisite in occasione e/o a causa dello svolgimento delle mansioni lavorative, seppure in modo casuale. Non sono invece meritevoli di tutela le segnalazioni fondate su meri sospetti o voci.

In ogni caso, la segnalazione non può riguardare doglianze di carattere personale del segnalante o rivendicazioni o istanze che rientrano nella disciplina del rapporto di lavoro o rapporti col superiore gerarchico o colleghi, per i quali occorre invece fare riferimento all’ordinaria disciplina del rapporto di lavoro e alla specifica competenza del Dirigente/Responsabile di Servizio in quanto responsabile della gestione del personale, oppure dell’Ufficio Procedimenti Disciplinari e/o del Comitato Unico di Garanzia.

Il whistleblower deve fornire tutti gli elementi utili a consentire agli uffici competenti di procedere alle dovute ed appropriate verifiche ed accertamenti a riscontro della fondatezza dei fatti oggetto di segnalazione.

A tal fine, la segnalazione deve preferibilmente contenere i seguenti elementi:

  • ogni altra informazione che possa fornire un utile riscontro circa la sussistenza dei fatti segnalati.

  • l’indicazione di eventuali documenti che possono confermare la fondatezza di tali fatti;

  • l’indicazione di eventuali altri soggetti che possono riferire sui fatti oggetto di segnalazione;

  • le generalità o altri elementi che consentano di identificare il soggetto/i che ha/hanno posto/i in essere i fatti segnalati;

  • una chiara e completa descrizione dei fatti oggetto di segnalazione, con indicazione, se conosciute, delle circostanze di tempo e di luogo in cui sono stati commessi;

  • generalità del soggetto che effettua la segnalazione;

È comunque indispensabile che tali elementi siano conosciuti direttamente dal segnalante e che non siano riportati o riferiti da altri soggetti. Le segnalazioni anonime, vale a dire prive di elementi che consentano di identificare il loro autore, non verranno prese in considerazione nell’ambito delle procedure volte a tutelare il dipendente pubblico che segnala illeciti, ma verranno comunque trattate alla stregua delle altre segnalazioni anonime e prese in considerazione per ulteriori verifiche solo se relative a fatti di particolare gravità e con un contenuto che risulti adeguatamente dettagliato e circostanziato. Resta fermo il requisito della veridicità dei fatti o situazioni segnalati, a tutela del denunciato.

L’Ente utilizza, e quindi i dipendenti dovranno utilizzare, ai fini della segnalazione degli illeciti, l'apposita form di segnalazione disponibile sul sito istituzionale dell’ANAC al seguente indirizzo: https://servizi.anticorruzione.it/segnalazioni/#/. Contestualmente il soggetto segnalante comunicherà al RPCT nella specifica casella di posta elettronica specificamente dedicata e che verrà resa disponibile sul sito istituzionale della Provincia, il fatto della segnalazione onde consentire al RPCT di porre in essere gli accertamenti di competenza. La gestione e la verifica sulla fondatezza delle circostanze rappresentate nella segnalazione sono affidate al Responsabile per la prevenzione della corruzione che vi provvede nel rispetto dei principi di imparzialità e riservatezza, effettuando ogni attività ritenuta opportuna.

A tal fine, il Responsabile per la prevenzione della corruzione può avvalersi del supporto e della collaborazione di apposite strutture dell’Ente e, all’occorrenza, di organi di controllo esterni (ad es. Guardia di Finanza, Direzione Provinciale del Lavoro, Agenzia delle Entrate). Il Responsabile della prevenzione della corruzione prende in carico la segnalazione per una prima sommaria istruttoria.

Il Responsabile della prevenzione della corruzione sulla base di una valutazione dei fatti oggetto della segnalazione, può decidere, in caso di evidente e manifesta infondatezza, di archiviare la segnalazione. Qualora invece ravvisi elementi di non manifesta infondatezza del fatto valuta a chi inoltrare la segnalazione in relazione ai profili di illiceità riscontrati tra i seguenti soggetti: Ufficio Procedimenti Disciplinari; Autorità giudiziaria; Corte dei conti; ANAC; Dipartimento della funzione pubblica.

La valutazione del Responsabile della prevenzione della corruzione dovrà concludersi entro 60 giorni dal ricevimento della segnalazione; nel caso di segnalazioni concernenti comportamenti presumibilmente rilevanti dal punto di vista disciplinare il Responsabile della prevenzione della corruzione dovrà perentoriamente trasmettere gli atti all’Ufficio Procedimenti Disciplinari dell’Ente entro il termine di 10 giorni dalla ricezione della segnalazione al fine di consentire il corretto espletamento del procedimento disciplinare.

Nel caso di trasmissione della segnalazione a soggetti terzi, il RPC dovrà avere cura di evidenziare che si tratta di una segnalazione pervenuta da un soggetto cui l’ordinamento riconosce una tutela rafforzata della riservatezza ai sensi dell’art. 54-bis del d.lgs. 165/2001. I dati e i documenti oggetto della segnalazione vengono conservati a norma di legge. La tutela del dipendente che segnala condotte illecite viene garantita attraverso le seguenti modalità:

Divieto di rivelazione dell’identità del segnalante:

 

  • Nell'ambito del procedimento penale, l'identità del segnalante è coperta dal segreto nei modi e nei limiti previsti dall'articolo 329 del codice di procedura penale.

  • Nell'ambito del procedimento dinanzi alla Corte dei conti, l'identità del segnalante non può essere rivelata fino alla chiusura della fase istruttoria.

  • Nell'ambito del procedimento disciplinare l'identità del segnalante non può essere rivelata, ove la contestazione dell'addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione, anche se conseguenti alla stessa. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione e la conoscenza dell'identità del segnalante sia indispensabile per la difesa dell'incolpato, la segnalazione sarà utilizzabile ai fini del procedimento disciplinare solo in presenza di consenso del segnalante alla rivelazione della sua identità.

    La violazione dell’obbligo di riservatezza è fonte di responsabilità disciplinare, fatte salve ulteriori forme di responsabilità previste dall’ordinamento.

  • Sottrazione dall’accesso agli atti:

  • La segnalazione è sottratta all'accesso previsto dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni.

  • Il documento non può, pertanto, essere oggetto di visione né di estrazione di copia da parte di richiedenti, ricadendo nell’ambito delle ipotesi di esclusione di cui all’art. 24, comma 1, lett. a), della l. n. 241/90 s.m.i..

  • Divieto di comportamenti discriminatori nei confronti del whistleblower:

  • Il dipendente pubblico che nell’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione segnali condotte illecite non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione.

  • L'adozione di misure ritenute ritorsive nei confronti del segnalante è comunicata in ogni caso all'ANAC, personalmente dal diretto interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell'amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L'ANAC informa il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza. Qualora venga accertata dall'ANAC, nell'ambito dell'istruttoria condotta, l'adozione di misure discriminatorie da parte dell’amministrazione pubblica, fermi restando gli altri profili di responsabilità, l’Autorità applica al responsabile che ha adottato tale misura una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 30.000 euro. L’onere di dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa è a carico dell'amministrazione pubblica. Gli atti discriminatori o ritorsivi adottati dall'amministrazione o dall'ente sono nulli e il segnalante che sia stato licenziato a motivo della segnalazione è reintegrato nel posto di lavoro ai sensi di legge.

Il dipendente che ritenga di aver subito una discriminazione in conseguenza della segnalazione, deve darne comunicazione all’ANAC, che informa il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza. La comunicazione all’ANAC circa l’adozione di misure ritorsive può essere effettuata anche dalle organizzazioni maggiormente rappresentative nell'amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. Le tutele previste dalla legge e ribadite nella presente procedura non sono garantite nei casi in cui sia accertata, anche con sentenza di primo grado, la responsabilità penale del segnalante per i reati di calunnia o diffamazione o comunque per reati commessi con la denuncia di cui al comma 1 ovvero la sua responsabilità civile, per lo stesso titolo, nei casi di dolo o colpa grave.

Potranno altresì essere fonte di responsabilità in sede disciplinare e nelle altre competenti sedi, eventuali forme di abuso della presente policy, quali le segnalazioni manifestamente infondate, opportunistiche e/o effettuate al solo scopo di danneggiare il denunciato o altri soggetti, e ogni altra ipotesi di utilizzo improprio o di intenzionale strumentalizzazione dell’istituto oggetto della presente procedura.

 

Le misure specifiche

 

Le misure specifiche si affiancano e si aggiungono sia alle misure generali, sia alla trasparenza e si caratterizzano per l’incidenza su problemi peculiari.

Le misure specifiche agiscono, infatti, in maniera puntuale su alcuni specifici rischi individuati in fase di valutazione del rischio e si caratterizzano dunque per l’incidenza su problemi specifici. Nel contesto delle misure specifiche di cui alla esemplificazione del PNA 2019 rivestono particolare rilevanza le seguenti sottospecie di misure rientranti nelle categorie generali di cui al PNA 2019.

 

  1. Rispetto delle previsioni normative in materia di proroga, rinnovo e subappalto. Nel caso di rinnovi previsti nel bando, corretta e conseguente rideterminazione del valore dell’appalto.

  2. Ricorso agli albi dei fornitori per gli affidamenti diretti di lavori, servizi e forniture oppure a manifestazioni di interesse.

  3. Rispetto delle previsioni in materia di aumenti contrattuali (c.d. quinto d’obbligo) e adeguata motivazione.

  4. Ricorso a Consip e a Mepa per acquisti di beni e di servizi.

  5. Rispetto delle norme che consentono la suddivisione dell’appalto in lotti funzionali e divieto di frazionamento artificioso del valore dell’appalto.

  6. Acquisizione di apposita dichiarazione da parte dei commissari di gara circa l’insussistenza di cause di incompatibilità con l’aggiudicatario della gara e con il secondo classificato.

  7. Obbligo del segreto d’ufficio sugli atti di gara nella fase antecedente la pubblicazione del bando di gara.

  8. Monitoraggio gare con una sola offerta (valida o non valida) da effettuare semestralmente in sede di monitoraggio sull’attuazione del PTCP

  9. Monitoraggio gare aggiudicate allo stesso affidatario precedente da effettuare semestralmente in sede di monitoraggio sull’attuazione del PTCP

  10. Obbligo di procedure comparative in caso di affidamento, tramite convenzione, a organizzazioni di volontariato/associazioni di promozione sociale di servizi o di attività sociali ai sensi dell’art.56 del codice del terzo settore.

  11. Avvio di procedure comparative prima di attestare l’assenza di concorrenza e affermare l’infungibilità di un bene o di un servizio.

  12. Attestazione, da parte del dirigente e nel corpo del provvedimento, della corretta presenza dei presupposti per l’affidamento diretto di forniture, servizi e lavori in somma urgenza (urgenza non imputabile, quindi, all’Ente).

  13. Corretta esecuzione del contratto rispetto a quanto proposto in sede di gara: corretto ricorso alle varianti, all’avvalimento, applicazione delle penali e ricorso alla risoluzione. Verifica attraverso il sistema di controllo atti e in fase di monitoraggio periodico.

La governance dell'antriciclaggio 


Con disposizione dirigenziale n. 58 del 2023 il Direttore Generale ha delineato il processo interno funzionale a garantire l’efficacia della rilevazione di operazioni sospette e la tempestività delle segnalazioni all’Unità di Informazione Finanziaria (UIF), individuando ruoli e responsabilità dei vari settori, con particolare riguardo agli uffici a rischio evidenziati nel diagramma di flusso che segue.

Il processo di gestione delle segnalazioni di operazioni sospette di riciclaggio e finanziamento del terrorismo.

OPERATORI DI PRIMO LIVELLO
Raccoglie le segnalazioni di 1^ livello 

1. osservazione della realtà
2. ragionevole sospetto attraverso l'uso degli indicatori di anomalia
3. analisi del contesto
4. segnalazione ai referenti

REFERENTI 
Valutazione segnalazioni  di 1^ livello

1. sintesi con valutazione degli elementi
2. ragionevole dubbio con il riscontro degli indicatori di anomalia
 3. segnalazione di 2^ livello al RAR o archiviazione

RAR
Esame con RPCT

1. esame congiunto circa i ragionevoli presupposti di fondatezza valutati dal RAR
2. nel caso di fondatezza il RAR trasmette la comunicazione di azione sospetta 
alla U.I.F oppure procede all'archiviazione
3. eventuali successive interlocuzioni con UFI e altri organi

Nel corso della sua attività ordinaria, l'operatore di primo livello che rileva elementi di sospetto su una determinata operazione che sta istruendo, che è in corso di esecuzione o che si è già conclusa, è tenuto a comunicare a referenti le informazioni e i dati in suo possesso inerenti l’operazione sospetta, facendo riferimento agli indicatori di anomalia ritenuti significativi.

I referenti sono tenuti a valutare la segnalazione per la successiva redazione della comunicazione di operazione sospetta da inviare al RAR. Oppure, a seguito di una prima valutazione, ad archiviare la segnalazione. I referenti conservano la documentazione rilevante anche al fine di corrispondere alle eventuali richieste inoltrate dalla U.I.F. o dagli organi investigativi al RAR, adottando criteri finalizzati a garantire la massima riservatezza del segnalante.


Le misure specifiche a presidio del pnrr


Come accennato, gli obiettivi della Provincia in ambito PNRR necessitano di specifiche misure di protezione. In tale contesto, nell’ambito delle ordinarie misure di prevenzione previste per i processi mappati nelle specifiche aree di rischio, è data attuazione alla Deliberazione n.122 del 16 marzo 2022 dell’ANAC, in relazione a tutti i contratti finanziati con le risorse del PNRR e del PNC.

A tal fine si elencano le misure di prevenzione di natura specifica, ad integrazione e maggior presidio di quanto individuato nell’ambito dell’area di rischio contratti pubblici di cui al presente PTPCT, si ripete con particolare riferimento ai contratti PNRR e PNC.:

 

  1. Per i procedimenti PNRR di aggiudicazione/affidamento approvazione di uno specifico atto gestionale, a cura del dirigente competente, di standardizzazione delle attività rilevanti con l’individuazione dei termini massimi per l’avvio delle procedure di esecuzione dell’opera/servizio e dei dipendenti coinvolti. L’atto gestionale dovrà essere comunicato al RPCT.

  2. Report mensile sulla procedura di aggiudicazione/affidamento del contratto di appalto/ concessione, da comunicare tempestivamente al RPCT, con compilazione di checl list / report

  3. Pubblicazione nella home page dell’Amministrazione di apposito spazio dedicato in cui pubblicare gli atti rilevanti delle procedure, ivi inclusi i report inoltrati al RPCT per il riscontro delle legittimità e delle misure afferenti la rendicontazione del PNRR e PNC

  4. Costruzione del fascicolo digitale dove archiviare gli atti di gara e gestione del contratto ai fini della rendicontazione, dell'accesso e del controllo

Come azione di rafforzamento e semplificazione dei controlli, rispetto a quanto sopra elencato, in tema di anticorruzione, trasparenza e antiriciclaggio, il RPCT si è dato una forma organizzativa di supporto (con Determinazione Dirigenziale n. del 1263 del 29/11/2022), dando priorità alle aree a rischio, con l'istituzione del Presidio di Coordinamento presso la Segreteria Direzione Generale, come utile strumento per monitorare la realizzazione degli interventi PNRR: sia sotto forma di controllo che di audit interno.

Tale presidio svolge la propria attività attraverso:

  • Controllo integrato attraverso la Conferenza dei Dirigenti convocata dal SGDG

  • Il Nucleo di Controllo (NCP) formato dai referenti dei settori attuativi (Uffici Tecnici, Finanziari, Ufficio Unico Gare, Ufficio Legale, Ufficio Politiche Comunitarie) e dallo staff della Segreteria Direzione Generale, dotato di competenze e professionalità specifiche, coordinato dal RPCT, per supportare e monitorare il processo di gestione dei fondi, nella fasi di: gara, esecuzione del contratto, rendicontazione. Il NCP fa controlli di primo livello, attraverso la raccolta di reportistica, da sottoporre al RPCT per i controlli di secondo livello.

Ogni Dirigente di Servizio per quanto di competenza è individuato come gestore incaricato di vagliare le informazioni disponibili su ciascun intervento rientrante nel PNRR e PNC e di valutare l’eventuale ricorrenza di sospetti da comunicare al Dirigente nominato con Decreto Presidenziale Responsabile delle attività antiriciclaggio (RAR) ai sensi e per gli effetti dell’articolo 1.4 del presente PTPCT.

Nel 2023 si è sottoscritto un Protocollo di Intesa con la Guardia di Finanza sezione provinciale. A seguito di tale Protocollo, avverrà un utile passaggio di informazioni ed una dedicata attività di informazione e formazione professionale al personale addetto.

Ai sensi e per gli effetti delle Istruzioni sulle comunicazioni di dati e informazioni concernenti le operazioni sospette da parte degli uffici delle Pubbliche Amministrazioni approvate in data 23 aprile 2018 (https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2018/11/19/18A07364/sg) le operazioni e i comportamenti inerenti ad attività economiche svolte nell’ambito del processi “contratti pubblici” e “provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei destinatari con effetto economico diretto e immediato” di cui alla presente sezione del PIAO, devono essere valutati sulla base degli elementi di anomalia indicati per ciascun settore, con particolare riferimento all’allegato C delle suddette istruzioni (pubblicato sul sito https://provincia.lucca.it in Trasparenza – Amministrazione Trasparente - Disposizioni generali – piano triennale).

Per valutare i sopracitati comportamenti dovranno essere seguiti i seguenti criteri: a) incoerenza con l’attività o il profilo economico-patrimoniale del soggetto cui è riferita l’operazione; b) assenza di giustificazione economica; c) inusualità, illogicità, elevata complessità dell’attività. Le misure specifiche antiriciclaggio per il PNRR sono indicate nella TABELLA, in fondo alla presente sezione, denominata “Tabella sulla programmazione delle misure generali e/o specifiche”.

 

 la Cybersecurity

 

Nel corso dell’estate 2022 è stata effettuata un’analisi della situazione dell’ente per valutare il livello di sicurezza informatica dell’Ente utilizzando lo strumento di valutazione e trattamento del rischio cyber messo a disposizione delle P.A. da parte di AGID.

I risultati ottenuti con l’analisi sono stati incrociati ed integrati con le misure minime di sicurezza emanate da AGID per sviluppare il progetto Cyber Security 2023-2027 della Provincia di Lucca volto a ridurre il livello di rischio informatico nel periodo 2022 – 2027.

L’aumento del livello di sicurezza del nostro ente si rende necessario a seguito anche dei continui accadimenti legati ad eventi di sicurezza informatica negli ultimi tempi. I dati diffusi nell'estate 2022, in occasione del Comitato nazionale per l’ordine e la sicurezza pubblica presieduto dal ministro dell’Interno, parlano di un aumento del 78,5% in un solo anno ovvero 8.814 offensive di hacker registrate negli ultimi 12 mesi, contro le 4.938 dell’anno precedente.

Giova ricordare che l’attenzione è molto alta anche a livello europeo dove il Consiglio UE ha dato il via libera alle conclusioni sullo sviluppo della “cyber posture” (l’insieme di dati che riguardano lo stato della sicurezza di una rete aziendale, la capacità di organizzarne le difese e l’efficienza nel rispondere ad eventuali attacchi) evidenziando le cinque funzioni fondamentali dell’Unione nel settore informatico: 1) rafforzare la resilienza e le capacità di protezione; 2) rafforzare la solidarietà e la gestione globale delle crisi; 3) promuovere la propria visione sul cyberspazio; 4) rafforzare la cooperazione con i Paesi partner e le organizzazioni internazionali; 5) prevenire, difendere e rispondere agli attacchi informatici.

Il progetto analizza nel dettaglio le criticità e gli scenari di possibile soluzione, che non possono prescindere dai due fattori chiave: le risorse finanziarie effettivamente messe a disposizione e le risorse umane che potranno essere operative nei diversi scenari. Queste ultime sicuramente da implementare.

Come ultimo tassello, la normativa richiede alle PA di migrare i propri sistemi informativi su infrastrutture Cloud certificate da AgID, proprio al fine di aumentare il livello di sicurezza e resilienza del ‘Sistema Informativo del paese’.Le linee d'azione del Piano sono suddivise per anno dal 2022 al 2024.

Anno 2022: con fondi straordinari per acquisti in conto capitale tra novembre e dicembre 2022 sono stati predisposti gli acquistate delle seguenti attrezzature:

  • una nuova Storage Area Network di qualità, in grado di ospitare i sistemi informativi dell’ente per i prossimi anni in attesa della loro migrazione in cloud;

  • un nuovo server per i backup in grado di ospitare le copie delle Virtual Machine in uso nell’ente;

  • una serie di switch di rete in grado di gestire meglio i livelli di sicurezza di accesso all’infrastruttura di rete prevedendo meccanismi di ridondanza per incrementare la resilienza della rete LAN interna;

  • una serie di coppie di Firewall da destinare alla difesa dei collegamenti ad internet delle diverse sedi dell’ente (difesa perimetrale).

Allo stato attuale la Storage Area Network ed il server di backup sono stati ordinati, consegnati e resi operativi. Per quanto riguarda i dispositivi di rete switch e firewall, sono stati acquistati su convenzione Consip ma permangono criticità nella consegna di questo tipo di attrezzature che dovrebbe risolversi in estate.

Anno 2023: Una volta messe in sicurezza le ‘fondamenta’ dei Sistemi Informativi dell’ente ovvero l’hardware che li ospita, il 2023 sarà dedicato all’implementazione di sistemi di inventariazione e monitoraggio dei sistemi informatici, per sostituire l’attuale piattaforma open source, inadeguata alle mutate esigenze, oltre all’acquisto di un software per il monitoraggio del traffico della rete LAN per individuare eventuali accessi non autorizzati. Si dovrà poi procedere all’implementazione dei dispositivi di rete acquistati a fine 2022 ed al progetto di ampliamento della banda di collegamento ad Internet, prerequisito fondamentale per la migrazione in cloud. Altro elemento fondamentale sarà l'individuazione di un partner con il quale predisporre dei piani di Disaster Recovery e Continuità Operativa, che consentano di definire nel dettaglio i relativi documenti già approvati nel 2021

Allo stato attuale è stato affrontato il tema della migrazione delle policy dall’attuale firewall alla coppia dei due dispositivi che verranno collocati a Palazzo Ducale. Sono stati valutati almeno 3 diversi software per la gestione ed il monitoraggio delle attrezzature informatiche. Si prevede di arrivare alla scelta definitiva del prodotto da acquistare, prima dell’estate. E’ stato recentemente predisposto il ‘Piano dei Fabbisogni’ per poter affidare i servizi di connettività Internet delle diverse sedi dell’ente all'interno del contratto aperto di Regione Toscana denominato RTRT4.

Anno 2024: sarà l’anno di inizio delle migrazioni in cloud dei sistemi informativi dell’ente partendo dai siti WEB che verranno sviluppate un po’ alla volta fino a concludersi entro il 2027. Verrà inoltre completato il tassello della sicurezza interna, acquistando un software per l’analisi dei log dei sistemi informatici dell’ente, e verranno definiti nel dettaglio i documenti di Disaster Recovery e Business Continuity.

Nel corso dell’anno terminerà l’implementazione dei circuiti a banda larga per il collegamento ad Internet delle sedi dell’ente.. Alla fine del triennio avremo quindi un livello di sicurezza rispetto ad attacchi esterni decisamente migliorato, un livello di sicurezza e resilienza dei dispositivi interni adeguato, una connettività delle sedi dell’ente adeguata alla migrazione in cloud dei principali sistemi informativi.

 

 la trasparenza

 

Come per le misure anticorruzione specifiche, gli obiettivi della Provincia in ambito PNRR necessitano di adeguate misure di trasparenza. In quanto misura di prevenzione della corruzione, il principio della trasparenza è stato elevato ad imperativo categorico dalla L. 241/1990 che ha introdotto l'accesso documentale, sino al FOIA. Ad oggi tale istituto consente ai cittadini di esercitare il ruolo di “controllori” sul corretto e imparziale svolgimento dell’azione amministrativa e, a questo riguardo, lo Sportello Digitale Polifunzionale dell'Ente, consentirà di accedere in modo digitale, veicolando la richiesta direttamente agli uffici. Lo studio del procedimento di accesso è all'ordine del giorno sia del Presidio di Coordinamento PNRR che dell'Ufficio Transizione al Digitale, presso la Direzione Generale.

Come già descritto nel capitolo precedente, nel 2022 è stato infatti istituito il Presidio di Coordinamento presso la Direzione Generale, unitamente al Nucleo di Controllo del PNRR, a cui partecipano anche alcuni componenti del Gruppo interno controllo atti, con Determinazione Dirigenziale n. del 1263 del 29/11/2022. Il Presidio si occupa sia del controllo di legittimità che del controllo strategico, con le seguenti specifiche afferenti, nello specifico, il campo della trasparenza:

 

  • Pubblicazione nella home page dell’Amministrazione di apposito spazio dedicato (banner sul sito web dell'Ente) degli atti rilevanti delle procedure

  • Pubblicazione sul portale della Regione Toscana degli interventi sul territorio

  • Pubblicazione nella rassegna stampa dell'ente di articoli di stampa nazionali e locale sul PNRR, con apposita sezione

  • Costituzione del fascicolo digitale, in quanto digitalizzazione significa trasaparenza, per gli accessi e i controlli

  • Check list / report di controllo di 2^ livello archiviati nel fascicolo digitale per ogni progetto

 

Le azioni di sistema e DI RETE

 

La strategia di protezione del valore pubblico perseguito dall’Amministrazione si attua anche mediante una serie di azioni di sistema messe in atto dall’Ente che si pone comeCasa dei Comuni”. È in particolare con il Piano di Riassetto Organizzativo, approvato nel dicembre 2019, che la Provincia di Lucca ha inteso valorizzare il proprio ruolo all’interno del territorio, mettendosi a servizio dei Comuni fornendo agli stessi supporto e guida in vari ambiti: sviluppo di progettualità attraverso lo Sportello Europa, formazione del personale, stazione unica appaltante.

L’esercizio associato delle funzioni, le forme di convenzionamento tra Enti possono essere leve importanti per il miglior funzionamento degli Enti stessi e, al tempo stesso, per realizzare nel concreto quell’intervento di più soggetti nelle attività e nei procedimenti che è basilare per l’attività di prevenzione della corruzione e che risulta più efficace e maggiormente attuabile rispetto alla rotazione periodica del personale che opera nelle aree di rischio più elevato. Viceversa, il lasciare sempre agli stessi soggetti un procedimento, operando magari in costante solitudine, può favorire comportamenti non corretti anche per il più facile avvicinamento da parte della criminalità del soggetto da corrompere e per l’esiguo numero degli stessi. Gestire in maniera associata o con altre forme di convenzionamento porta, poi, alla standardizzazione delle procedure e delle regole su un territorio e questa azione svolge anch’essa un’importante azione di prevenzione, anche per il rilevante portato in termini di trasparenza e semplificazione.

Nell’ambito delle varie azioni che la Provincia svolge a supporto dei Comuni due ambiti in particolare possono favorire azioni di supporto per una buona amministrazione, per migliorare i servizi resi ai cittadini e per contribuire alla prevenzione della corruzione: la digitalizzazione e la Stazione Unica Appaltante.

La Provincia di Lucca si è costituita come stazione unica appaltante, ad ausilio e sostegno delle attività di gara dei Comuni del territorio, già a partire dal 2016, con delibera Consiglio Provinciale n. 35 del 14 luglio 2016 e ai sensi di quanto previsto dall’art. 1 c. 88 della Legge Del Rio. Con la citata deliberazione, successivamente integrata con delibera n.7 del 26 aprile 2017, il Consiglio provinciale ha approvato lo schema di convenzione tra Provincia di Lucca e Comuni. La costituzione in stazione unica appaltante permette alla Provincia di espletare tutte le fasi di gara sia per lavori che per forniture di beni e servizi di valore superiore a € 40.000,00 e smi in nome e per conto dei Comuni convenzionatia alla luce del nuovo Codice dei contratti e degli obblighi imposti dal PNRR. In particolare la Provincia segue tutte le fasi dalla pubblicazione del bando di gara, alla proposta di aggiudicazione mentre ai Comuni rimane la competenza della progettazione/programmazione e della fase di esecuzione del contratto.

Il ruolo della SUA è strategico, così come quello della digitalizzazione, per l’attività di prevenzione della corruzione. Consente, infatti di:

a) standardizzare i documenti di gara (bandi, contratti, ecc) e le relative procedure.

b) Assicurare che nei procedimenti di gara intervengano più soggetti (dirigenti dei Comuni e della Provincia) e non un unica persona che segue da solo l’intero iter dall’avvio alla conclusione dello stesso.

c) Attivare percorsi formativi da parte della Provincia verso i Comuni, rafforzando i vantaggi di cui ai precedenti punti a) e b).

d) procedure fondi PNRR dei Comuni

Per quanto riguarda i processi di digitalizzazione la Provincia di Lucca ha approvato la propria Agenda Digitale denominandola Smartland” (decreto deliberativo del Presidente 17 marzo 2021) ponendosi come soggetto promotore della cultura digitale sul territorio, mediante seminari, azioni di comunicazione, attività di sportello, rivolte a target pubbliche amministrazioni e cittadini.

La digitalizzazione supporta in maniera efficace la prevenzione della corruzione con azioni come la standardizzazione dei procedimenti e la creazione di iter assistiti che indirizzano e vincolano i redattori e/o i sottoscrittori. La circostanza che ogni attività operata entro il procedimento sia registrata e chiaramente imputabile all’autore, da un lato consente di ricostruire a posteriori la paternità di decisioni scorrette o arbitrarie; dall’altro lato, la stessa consapevolezza di tale ricostruibilità a posteriori, è fatto dissuasivo all’assunzione di comportamenti illeciti.

Cruciale nel sistema è quindi la piena identificabilità di ciascun operatore che interviene nel procedimento, a qualsiasi livello – dalla mera redazione fino alla sottoscrizione. A tal fine, la Provincia rilascia ai propri dipendenti credenziali nominative con i relativi permessi di accesso, in particolare sul sistema di gestione documentale e sul quello di gestione contabile. Tutto questo ha ancheuna funzione anticorruttiva, poiché fa venir meno “alibi” a compiere operazioni istruttorie al di fuori dal sistema.

La stessa logica della standardizzazione del processo e registrazione delle operazione effettuate è seguita entro il procedimento più a rischio di ogni altro sotto il profilo del rischio corruttivo, ossia quello delle gare di appalto: la Provincia di Lucca ha aderito al sistema regionale Start sin dal 2012, quindi prima l’utilizzo di piattaforme informatiche divenisse obbligatorio per legge, stimolandone l’utilizzo anche per gli affidamenti di minore entità.

Ruolo cruciale è quello dell’amministratore di sistema, ossia il tecnico informatico che rilascia le credenziali di accesso nominative agli operatori. Due gli strumenti adottati per garantire l’imparzialità di questo ruolo. Sin dal 2016 è stata prevista una figura di amministratore di sistema ulteriore rispetto a quella del Responsabile dell’Ufficio Sistemi Informativi: l’accesso al sistema delle credenziali ed alle registrazione dei log da parte di due persone fisiche diverse crea infatti un sistema di controllo incrociato.

A partire dal 2018 sono inoltre state adottate le linee guida policy, aggiornate periodicamente, con le quali il dirigente competente vincola l’amministratore di sistema al rispetto di regole predefinite, sia per il rilascio delle credenziali che per la registrazione e tenuta dei log. Trattandosi di un documento tecnico, lo stesso viene proposto dal Responsabile del Sistema Informativo, ma l’efficacia anticorruttiva è effetto indiretto del meccanismo di confronto e contraddittorio che ha luogo in fase di istruttoria tra i diversi soggetti coinvolti (Responsabile Sistemi Informativi, secondo amministratore di sistema, dirigente) e dell’“oggettivizzazione” delle regole mediante la scrittura delle stesse.

Particolare importanza come strumento di prevenzione di comportamenti illeciti è ottenuto diffondendo la consapevolezza, tra gli operatori, della presenza della registrazione delle operazioni effettuate, funzionalità non sempre nota a tutti. Nel 2021 è stata attivatauna prima azione formativa a favore dei dipendenti proprio sulle linee guida policy, che sarà ripetuta nel triennio sul personale di livello subordinato. Si tratta di un sistema di regole che non hanno diffusione omogenea tra gli enti del territorio; la maggior parte dei piccoli Comuni sono sensibilmente indietro su diversi di tali aspetti. Poiché in grande misura sono azioni che hanno un ruolo anche nel campo della privacy, il ruolo di DPO svolto per un certo periodo a favore dei Comuni della Garfagnana è stato anche uno strumento per veicolare entro tali Enti alcuni strumenti: il sistema univoco di credenziali, la nomina ed il controllo dell’amministratore di sistema, l’adozione di linee guida policy per la formazione dei dipendenti.

In buona sostanza, quindi, l’informatizzazione delle procedure consente di migliorare la qualità dei servizi erogati ai cittadini e alle imprese, fornendo al contempo un fondamentale supporto all’attività di prevenzione della corruzione attraverso la standardizzazione dei processi e delle procedure.

 

TABELLE